Wywiad: Rada Ekspertów ds. działań mających na celu optymalizację procesu realizacji inwestycji drogowych – czy warto kontynuować jej prace?

O historii, działaniach i w ogóle potrzebie funkcjonowania Rady Ekspertów rozmawiamy z przedstawicielami Stowarzyszenia Inżynierów Doradców i Rzeczoznawców, prezesem Tomaszem Latawcem, dyrektor zarządzającą Tamarą Małasiewicz oraz inżynierem konsultantem Michałem Skorupskim.

Paweł Kośmider: Czy mogą Państwo przybliżyć historię powstania Rady Ekspertów?

Michał Skorupski: Moja wersja tej historii zaczyna się w 2004 roku, kiedy wróciłem do Polski z Anglii i nie mogłem się nadziwić, jak źle wyglądały tutaj umowy budowlane, w których miałem uczestniczyć. Tak zwany „Polski FIDIC” powstawał w GDDKiA około 2005 roku, potem po 12 miesiącach rozpoczęto eksperymenty ze stosowaniem modelu „Design and Build” czyli „projektuj i buduj”, oczywiście w drogownictwie. W tamtych okresie wykonawca, projektant i nawet nadzór byli dla zamawiających złem koniecznym, z którym trzeba realizować inwestycje. Obowiązywała zatem koncepcja rządów twardej ręki i całkowitej dominacji zamawiającego w umowach. W GDDKiA usłyszałem kiedyś od pewnego generalnego dyrektora: „jak mi tego projektu nie oddacie, to obiecuję, że was zniszczę”. Projekt oddaliśmy, ale firma, w której pracowałem i tak upadła pod ciężarem niezasadnych kar umownych. Państwo polskie faktycznie ją zniszczyło.

poster
Fala upadłości i sporów w branży drogowej zaczęła przybierać około roku 2011, czyli przed zakończeniem inwestycji na EURO 2012. W odpowiedzi na taki stan rzeczy branża zaczęła się organizować. I choć na początku były to próby robione „po omacku”, bo nie było tradycji rozmów pomiędzy uczestnikami procesu budowlanego, to jednak doprowadziły do pewnej konsolidacji wykonawców. Z inicjatywy Rafała Bałdysa założyliśmy Związek Pracodawców Branży Usług Inżynierskich. W SIDiR pojawił się Tomek Latawiec. Wszyscy doświadczyliśmy w ten czy inny sposób upadłości firm, z którymi byliśmy związani. Około 2012 roku GDDKiA zaczęła otwierać się na rozmowę. Stało się to dzięki rozsądkowi kilku jej ówczesnych kluczowych pracowników, ale także pod presją opinii publicznej – na przykład po słynnym liście ambasadorów państw, z których pochodziły poszkodowane firmy. Ale działało to tak, jak opisał ktoś z Dyrekcji: „rozmawiamy, ale ostatecznie to o kontrakcie decydujemy my”. Pojawiła się koncepcja tak zwanych zespołów roboczych przy GDDKiA. W ich skład weszli ze strony społecznej przedstawiciele ZPBUI, SIDiR, OIGD i PZPB. Ale to ZPBUI i SIDiR tej inicjatywie faktycznie przewodzili. Miały miejsce pierwsze rozmowy z pisaniem konkretnych warunków szczególnych w siedzibie GDDKiA. Z tym, że to wyglądało trochę jak negocjacje, a nie dyskusja ekspercka. Zamawiający bał się rozjemstwa, arbitrażu, a inżynier decyzje wydawał dopiero po „pisemnym uzgodnieniu zamawiającego” i tak miało być nadal. Cały czas po drugiej stronie dominowało przekonanie, że branża jest z gruntu nieuczciwa, więc należy trzymać ją pod kontrolą.

Ja wówczas uważałem, że czas skończyć z negocjacjami, „stroną społeczną” i „stroną publiczną”, a zacząć rozmowę na poziomie eksperckim z perspektywy poprawności działania całego systemu zamawiania. Zaproponowałem instytucję o nazwie „Narodowa Platforma Kontraktowa”. Wydawało mi się to oczywiste: skoro państwo ma funkcje reulacyjne, może patronować sporządzeniu – na początek – listy kilkudzisięciu zalecanych zasad w obrocie gospodarczym w budownictwie, czyli w kontraktach. Ale nie znaleźliśmy dla tej inicjatywy sponsora, a byliśmy z tym pomysłem nawet u ówczesnej pani wicepremier. Za to, ponieważ chodziliśmy też dużo do Sejmu i Senatu na wszelkiego rodzaju komisje poświęcone budownictwu, około 2014 roku pomysł podchwyciła ówczesna opozycja. Tylko że nie spodobało się określenie „Platforma”, więc zgodziliśmy się na Forum. Narodowe Forum Kontraktowe, NFK.

Przełomowa data według mnie to 30 czerwca 2015 roku. Wtedy w Sejmie mieliśmy konferencję na temat NFK. Mam na swoim laptopie wszystkie materiały, które na nią przygotowałem, łącznie z modelem finansowania, układem sali obrad, sposobem wyłaniania ekspertów do pracy. Wtedy do inicjatywy mocniej też włączyło się PZBP. Trzeba przyznać, że posłowie tamtej opozycji, po zmianie rządów, dotrzymali słowa i wdrożyli pomysł powołania miejsca eksperckiej dyskusji dla drogownictwa. 30 maja 2016 roku pan minister Adamczyk wydał zarządzenie w sprawy utworzenia Rady Ekspertów. Formalnie nazywała się Radą Ekspertów do spraw działań mających na celu optymalizację procesu realizacji inwestycji drogowych. Inna sprawa, że Rada nigdy nie stała się ciałem eksperckim.

Tomasz Latawiec: Faktem jest, że w ten sposób ministerstwo przywróciło otwarty dialog pomiędzy dwiema stronami procesu inwestycyjnego ze wsparciem strony społecznej, którego za czasów ministrów poprzednich rządów nie było. A czym to się skończyło, nie trzeba chyba przypominać, i o czym zresztą powiedział Michał. Nie będę ukrywał, że razem z Michałem i Rafałem Bałdysem przekonaliśmy najpierw posła opozycji, a późniejszego ministra Jerzego Szmita, który jest rzeczywistym akuszerem powołania Rady Ekspertów, że dialog i wspólnie wypracowane przez stronę publiczną i społeczną wzorce i zasady realizacji inwestycji drogowych mają sens.

PK: A jakie kompetencje zostały przypisane w ramach zarządzenia?

MS: Trochę się nie zgadzam z podejściem, że dialog sam w sobie ma sens. Powstaje wtedy ryzyko prowadzenia negocjacji o systemie zamiast zaprojektowania systemu na podstawie przyjętych założeń. Podział na stronę publiczną i społeczną powinien zniknąć z chwilą powołania ekspertów w skład Rady. Rada miała zająć się wypracowaniem wzoru umowy na realizację zamówienia, wytycznymi sporządzania opisów przedmiotu zamówienia, wytycznymi prowadzenia postępowań przetargowych i docelową formułą działania Narodowego Forum Kontraktowego. Mielismy zająć się systemem jako całością. Jako eksperci. Mam swoje stare opracowanie, w którym tłumaczyłem, że nie da się wynegocjować zasad kontraktowania w budownictwie, tak jak nie da się wynegocjować budowy silnika odrzutowego. Nikt jakoś nie negocjuje mocowania łopatek wirnika. Skutki uzgodnień mogą być katastrofalne w obydwu przypadkach. Mieliśmy zatem docelowo działać w gronie bezstronnych ekspertów w ramach NFK. Ci eksperci mieli być niezależni od strony, która ich nominowała, tak jak arbitrzy w sporze arbitrażowym, po wskazaniu przez stronę mają w stosunku do tej strony działać niezależnie i bezstronnie.

TL: No właśnie – celem głównym miało być wypracowanie formuły działania Narodowego Forum Kontraktowego. Po pierwszych posiedzeniach Rady wydawało mi się, że członkowie powołani w skład Rady Ekspertów gwarantują efektywne wywiązanie się z narzuconych zadań. W tym miejscu warto sięgnąć do zarządzenia ministra i zauważyć, że byli to: 3 przedstawiciele Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Drogownictwa i Polskiego Związku Pracodawców Budownictwa; po 2 przedstawicieli Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Związku Województw Rzeczypospolitej Polskiej, Związku Powiatów Polskich, Unii Metropolii Polskich, Związku Miast Polskich, Związku Gmin Wiejskich Rzeczypospolitej Polskiej, Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego „Solidarność”, Związku Zawodowego Pracowników Drogownictwa RP, Polskiego Kongresu Drogowego, Stowarzyszenia Inżynierów Doradców i Rzeczoznawców; i po 1 przedstawicielu: Polskiego Stowarzyszenia Wykonawców Nawierzchni Asfaltowych, Stowarzyszenia Producentów Cementu,

MS: Ja i Tomek Latawiec weszliśmy w skład Rady Ekspertów jako przedstawiciele SIDiR. I od początku prac Rady staraliśmy się przekonywać innych członków Rady do precyzyjnego określenia tego, która strona za co odpowiada w procesie przygotowania i realizacji inwestycji budowlanej. I że to powinien być punkt wyjścia do dalszych dyskusji o wzorcu umowy, wytycznych dla opisu przedmiotu zamówienia czy kryteriach wyboru oferty najkorzystniejszej. Postawiłem też kilka pytań na początek dla kolegów z Rady. Czy jest jakaś wartość w tym, że inżynier kontraktu ma sprawiedliwie rozstrzygać roszczenia wykonawcy, czyli że od czasu do czasu ma przyznać mu rację? Czy jest jakaś wartość w rozstrzyganiu sporów w trakcie budowy na przykład przez przywrócenie rozjemstwa? Czy nie powinniśmy wydać zestawu prostych zasad, jak ma wyglądać podział ryzyka w kontrakcie publicznym? Wydawało mi się, że po wielu latach kłopotów firm inżynieryjnych i wykonawczych, które przekładały sie na opóźnienia realizacji, wielkie problemy inwestorów i setki sporów sądowych, będą to pytania retoryczne. Ale szybko okazało się, że Rada nie jest ciałem eksperckim, tylko przedstawicielskim. Delegaci zamawiających patrzyli z punktu widzenia zamawiających. To byli najpierw reprezentanci, a dopiero potem eksperci. Delegaci wykonawców zajmowali się bieżącymi sprawami postulowanymi przez członków własnych organizacji. Też działali bardziej jako reprezentanci niż eksperci. Jak przychodziło nam dyskutować o konkretach, to nagle okazało się, że Rada Ekspertów potrzebuje ekspertów zaciągnąć z zewnątrz.

TL: Jeden sukces odnieśliśmy – przekonaliśmy pozostałych uczestników Rady, że zanim się zacznie przygotowywać szczegółowe zapisy umowne, należy przyjąć matryce ryzyk dla danego – wybranego przez inwestora – modelu realizacji danej inwestycji. To był pierwszy i jedyny przyjęty w głosowaniu efekt pracy Rady. Co ciekawe, te nasze dwie pierwsze matryce ryzyk – dla modelu „buduj” oraz „projektuj i buduj” stały się wzorcem do opracowania podobnych matryc ryzyk przez branżę energetyczną i gazowniczą. Podobna matryca ryzyk została opracowana i zawieszona na stronie PKP PLK. A dzisiaj w zasadzie już wszyscy wiedzą, co to jest matryca ryzyk i czemu służy.

MS: To fakt, ale matryca ryzyk miała być wstępem do opracowania wzorca umowy, której w ostateczności Rada nie opracowała. Członkowie Rady Ekspertów podjęli nawet uchwałę o powierzeniu opracowania stosownego wzoru umowy opartego na warunkach kontraktowych FIDIC Stowarzyszeniu Inżynierów Doradców i Rzeczoznawców, ale uchwała nie została zrealizowana. Na początku nawet GDDKiA popierała ten pomysł. Ale po zmianie na stanowisku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ta inicjatywa Rady została zablokowana. Może nie było zrozumienia dla umów, w których ma być niezależny inżynier, rozjemstwo, arbitraż, waloryzacja, czytelne zasady płatności za opóźnienia z przyczyn po stronie zamawiającego. A może znowu pojawiło się myślenie, że jakieś podstępne jednostki robią coś dla siebie kosztem Skarbu Państwa. Szkoda. I potem znowu zmieniło się kierownictwo GDDKiA, po czym GDDKiA sama opracowała swój własny wzów kontraktu i dała nam go do zaopiniowania. Tak jak przed laty, niektóre opinie wzięto pod uwagę, inne nie. „Rozmawiamy, ale ostatecznie to o kontrakcie decydujemy my”. Akurat SIDiR z opiniowania tego opracowania się wycofał, gdyż nie chciał asygnować nawet w niewielkim stopniu opracowania, które dalekie było od standardu FIDIC i łamało co najmniej trzy z pięciu „złotych zasad”. Te wzorce niewiele mają wspólnego ze standardami FIDIC. Ale i tak jest postęp.

Szkoda tylko jednego. Po wybuchu pandemii, dodruku pieniądza i zmniejszeniu dostępnych zasobów, przez chwilę branża budowlana miała dominującą pozycję negocjacyjną. Nie było komu robić. Wtedy była szansa na prowadzenie faktycznie eksperckiej dyskusji nad systemem zamawiania od początku. Tymczasem przedstawiciele branży zadowolili się dyskusją o bieżących tematach: jak inflacja – to zmieniamy zasady waloryzacji, jak nie ma robotników – to ułatwijmy ich sprowadzanie i tak dalej.

TL: Tak w istocie było. Szkoda, że nie doszło do wypracowania w ramach prac Rady Ekspertów wzorca umowy. Taki wzorzec umowy byłby efektem prac szerokiego grona interesariuszy, miałby duże poparcie i mógłby być przykładem „dobrych praktyk” we współpracy strony publicznej ze stroną prywatną. Cóż, nie tylko tego wzorca Rada nie przeprocedowała. Podobnie było z wytycznymi dotyczącymi sporządzania opisów przedmiotu zamówienia i wytycznymi dotyczącymi prowadzenia postępowań przetargowych. O Narodowym Forum Kontraktowym nie wspominając…

PK: Z tego co Państwo mówią, wynika, że mimo tylu lat działania Rady Ekspertów nie widać wyników jej prac. Czy naprawdę tak źle oceniacie efekty?

MS: Trudno dobrze oceniać efekty prac Rady Ekspertów, jeżeli żaden z główny celów wynikających z zarządzenia ministra nie został osiągnięty.

Tamara Małasiewicz: Miałam okazję uczestniczyć w kilku posiedzeniach Rady, zastępując Tomasza Latawca. Ostatnie z posiedzeń odbyło się 25 października 2023 roku. Zaskoczeniem było dla mnie to, z jakim spokojem uczestnicy przyjęli, że żaden, w mojej ocenie dobrze postawionych przez ministra Adamczyka celów, nie został przez Radę osiągnięty. Jedyną reakcją na moje zdziwienie był komentarz, że cele należy zmieniać. To już jednak krok za daleko. Minister powołał Radę w konkretnym celu i postawił przed nią zadania do wykonania, licząc na to, że wyniki prac Rady Ekspertów przyczynią się do poprawy otoczenia biznesowego w sektorze budowy dróg.

TL: Nie byłem na ostatnim posiedzeniu Rady, ale wielokrotnie na innych posiedzeniach, praktycznie od samego początku, podkreślałem, że po to nas powołał pan minister, abyśmy wywiązali się z zdań przed nami postawionymi. A tego jako Rada nie zrobiliśmy.

MS: Nie zrobiliśmy, bo uczestnicy Rady nie byli w stanie wznieść się ponad bieżący interes swoich mandantów.

PK: Co Państwa zdaniem powinno się wydarzyć, aby nie zmarnować potencjału tego grona osób?

MS: Moim zdaniem Rada powinna dalej działać, by jednak wywiązać się z zadań przed nią postawionych. Członkami Rady powinni pozostać faktyczni eksperci, a nie reprezentanci. Problemy, które legły u podstaw powołania Rady, są dostrzegalne także i dzisiaj. Łatwo możemy przewidzieć następne problemy w branży budowlanej: będziemy mieli zastrzyk środków z KPO i wielkie programy inwestycyjne. Słyszę o kilku elektrowniach atomowych, farmach wiatrowych na Bałtyku, o liniach przesyłowych, kolejach wysokich prędkości i tak dalej. Równocześnie mamy coraz mniej przygotowanych ludzi do pracy i brak zasobów projektowych. W takim otoczeniu bardzo przydałoby się opracowanie spójnych zasad inwestycji budowlanych. My w SIDiR robimy to na małą skalę, przewodniczę ciału opracowującemu Standardy Realizacji Inwestycji. Robimy to bez budżetu, nikt nie dostaje wynagrodzenia. Ale Polska chyba zasługuje na to, by standaryzację prowadzić pod egidą państwa.

TL: No właśnie – cele powinny pozostać takie same. Ostatnio usłyszeliśmy, że Rada powinna się zajmować covidem oraz wojną w Ukrainie i ich wpływem na realizowane kontrakty. No to ja się pytam – a gdybyśmy prawidłowo przyjęli matryce ryzyk i do tego dopasowali odpowiednie zapisy umowne dla realizowanych kontraktów, to musielibyśmy ad hoc wprowadzać zmiany do tych kontraktów? Nie, bo automatycznie zadziałałaby odpowiednia klauzula waloryzacyjna i klauzula o sile wyższej. Nie byłoby potrzeby wprowadzać jakiś specjalnych specustaw ochronnych, bo to wszystko byłoby już w prawidłowym wzorcu umowy.

TM: Podzielam poglądy moich kolegów. Cele powinny pozostać niezmienne, ponieważ do tej pory nie zostały zrealizowane. Jest to rozczarowujące, że po siedmiu latach pracy, Rada traktuje jako potencjalny „sukces” wypracowanie klauzul waloryzacyjnych, które znajdują się przecież w standardowych warunkach kontraktowych FIDIC, czy też – tak to prawda – były skutecznie stosowane w Polsce w umowach w latach 80-tych, w zapomnianych ze szkodą dla budownictwa OWRI. Podsumowując, istotne jest nie tylko kontynuowanie pracy Rady, ale przede wszystkim skoncentrowanie się na osiągnięciu postanowionych celów. W przeciwnym razie ryzykujemy powtórkę z historii. Powtórkę, której chcielibyśmy uniknąć. Dlatego mając w pamięci brak efektywności prac Rady w szczególności w wypracowywaniu wzorców, Komitet ds. Standaryzacji SIDiR pod kierunkiem Michała Skorupskiego opracował kolejną edycję Standardów Realizacji Inwestycji. Uważam, że jest to opracowanie, które w pewnym stopniu odpowiada na potrzeby rynku. Jasno i przejrzyście opisuje wszystkie fazy realizacji inwestycji budowlanej – od planowania, przez realizację aż do ewaluacji. To jednak niejedyne osiągnięcie, którym możemy się pochwalić – otóż w ramach swoich uprawnień Prezes Urzędu Zamówień Publicznych opublikował na stronie Urzędu przykładowe klauzule waloryzacyjne. W przypadku klauzuli wskaźnikowej zaproponował wzór zgodny ze wzorem od lat stosowanym w warunkach kontraktowych FIDIC. A tam występuje taki mityczny wyraz wolny „a”. W opracowaniu UZP jest wskazówka, powielająca zapisy znane z Warunków Kontraktowych FIDIC, że „a” odnosi się do tej części wynagrodzenia, która nie podlega waloryzacji. Jednak po lekturze tego opracowania mało kto wiedział, na jakim poziomie powinien być ten współczynnik, nie mówiąc o wskazówkach, jak go ewentualnie liczyć. Dlatego też w SIDiR, konkretnie nasza trójka: Tomasz, Michał i ja, opracowaliśmy i opublikowaliśmy instrukcję odnośnie wyrazu wolnego „a”. Moim zdaniem tego rodzaju opracowanie również powinno znaleźć się w szerokim spektrum prac Rady.

TL: Ja bym zwrócił uwagę na jeszcze jedną sprawę – podczas prac Rady Ekspertów mieliśmy okazję lepiej poznać się z przedstawicielami Prokuratorii Generalnej RP i prezentowanymi przez nich argumentami. Dzisiaj nie ma już chyba nikogo, kto nie zauważa wyjątkowej roli Prokuratorii w kreowaniu pozytywnego odbioru dla pozasądowych metod rozstrzygania sporów, zwłaszcza mediacji i koncyliacji. W tym miejscu polecam zapoznać się z Regulaminem Sądu i Postępowania przed Sądem Polubownym przy Prokuratorii Generalnej RP Rozdział IV „Koncyliacja”. Uważny czytelnik od razu skojarzy zasady w tym Rozdziale opisane w fidicowską Komisją Unikania i Rozstrzygania Sporów. To nie przypadek, bowiem wzorce FIDIC to najlepszy przykład „dobrych praktyk”, a Prokuratoria Generalna RP od kilku lat jest liderem w szerzeniu „dobrych praktyk” w szeroko rozumianej branży budowlanej właśnie. W udziale przedstawicieli Prokuratorii Generalnej RP w przyszłych pracach Rady Ekspertów widzę duży potencjał i szansę na wywiązanie się z zadań przed Radą postawionych.

Wywiad ukazał się na stronach portalu inżynieria.com