Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego

Obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem. Zmiana sposobu jego użytkowania jest dopuszczalna, ale wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Niestety wielu właścicieli o tym nie wie lub celowo nie dokonuje zgłoszenia, bo wiąże się to z formalnościami. Dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez zgłoszenia może jednak spowodować wszczęcie postępowania legalizacyjnego i wstrzymanie jego użytkowania, co jest dotkliwą sankcją.

Czym jest zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego?

Ustawa z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej także: p.b.) nie zawiera precyzyjnej definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b. są to w szczególności:

• podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń;
• podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.u.i.ś.).

W art. 71 ust. 1 p.b. nie wymieniono enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o czym świadczy użycie określenia „w szczególności”. Oznacza to, że określone w tym przepisie przypadki zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części zostały wymienione jedynie przykładowo. Należy zatem każdorazowo dokonać szczegółowej oceny, czy nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego stanowi taką zmianę sposobu użytkowania, która wymaga zgłoszenia właściwemu organowi [wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 11.12.2007 r., II OSK 1664/06].

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych temu obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania (wyrok NSA z 15.03.2012 r., II OSK 2549/10). Zmianę tę trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania danego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanym w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania [wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) w Opolu z 25.04.2024 r., I SA/Op 72/24].

Przykładowo za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego uznaje się np.:

• zmianę obiektu budowlanego mieszkalnego w obiekt biurowy, gdyż powoduje zmianę m.in. warunków bezpieczeństwa pożarowego i pracy oraz w zakresie warunków sanitarnohigienicznych (wyrok NSA z 21.12.2010 r., II OSK 1918/09);
• podjęcie w lokalu o przeznaczeniu restauracyjnym działalności polegającej na organizowaniu imprez muzyczno-tanecznych (dyskotek), gdyż wiąże się to ze zmianą warunków w zakresie emisji hałasu i drgań oraz układu obciążeń i bezsprzecznie zmienia warunki higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska (wyrok NSA z 7.12.2017 r., II OSK 606/16);
• oferowanie przez właściciela nieruchomości pokoi do wynajęcia w budynku mieszkalnym co prowadzi do zmiany sposobu użytkowania z funkcji mieszkalnej na obiekt zamieszkania zbiorowego o charakterze hotelowym/hostelowym, oraz wpływa na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarnych (wyrok NSA z 14.07.2020 r., II OSK 204/20);
• zmianę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w budynek usługowy, czy to w całości, czy w części (wyrok NSA z 16.12.2020 r., II OSK 3001/20);
• zmianę funkcji lokalu z mieszkalnej na niemieszkalną lub dodanie do funkcji mieszkalnej jakiejkolwiek funkcji usługowej (wyrok WSA w Olsztynie z 22.02.2022 r., II SA/Ol 830/21).

Sam fakt zbyt głośnej działalności przedsiębiorcy oferującego w lokalu użytkowym naukę tańca nie oznacza automatycznie, że zaprowadzono w lokalu inny (aniżeli dotychczas) sposób użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. (wyrok NSA z 19.09.2024 r., II OSK 1726/23). O zmianie sposobu użytkowania można by mówić, np. dopiero w sytuacji gdyby w wyniku prowadzonej działalności dochodziło do istotnego przekroczenia parametrów w tym i norm hałasu emitowanego do środowiska, tak aby można było stwierdzić, że prowadzona w ten sposób działalność już nie mieści się w funkcji obiektu budowlanego legalnie dopuszczonej do użytkowania (wyrok NSA z 20.10.2021 r., II OSK 2927/18).

(wyrok WSA we Wrocławiu z 23.01.2024 r., II SA/Wr 360/23).

Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumieć należy wszelkie działania lub zaniechania zmieniające dotychczasowy sposób korzystania z obiektu oraz wpływające na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie. Chodzi zatem o działalność, która – niezależnie od zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego – prowadzi do zmiany wewnętrznych lub zewnętrznych warunków korzystania z tego obiektu. Zmiana, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. może być spowodowana nie tylko przeprowadzeniem robót budowlanych w obiekcie budowlanym, lecz także faktyczną zmianą sposobu jego użytkowania. Wystąpienie takiej zmiany wymaga ustalenia, że rzeczywiście takie działanie (zmiana) nastąpiło (wyrok WSA w Bydgoszczy z 8.11.2023 r., II SA/Bd 775/23).

Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą zgłoszenia właściwemu organowi należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu budowlanego do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Chodzi tu zatem nawet o zintensyfikowanie dotychczasowego użytkowania obiektu budowlanego, bez zmiany jego funkcji, co powoduje konieczność podjęcia czynności z art. 71 p.b. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może bowiem polegać nie tylko na zmianie jego dotychczasowej funkcji, lecz także na intensyfikacji stopnia realizacji tej funkcji (wyrok WSA w Poznaniu z 23.05.2024 r., IV SA/Po 163/24; wyroki NSA: z 29.03.2011 r., II OSK 553/10; z 7.12.2017 r., II OSK 606/16, z 16.07.2020 r. II OSK 737/20).

Organ administracji architektoniczno-budowlanej (dalej: organ) powinien rzetelnie ustalić stan faktyczny, a następnie dokonać oceny czy dana zmiana kwalifikuje się jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu Prawa budowlanego. Wiąże się to z koniecznością weryfikacji, czy i w jakim zakresie podjęcie nowej lub zaniechanie jakiejś działalności w obiekcie budowlanym lub jego części wpłynie na wymagania związane z bezpieczeństwem jego użytkowania (P. Jarzyński, K. Szynalska, Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, Inżynier Budownictwa 1/2023).

Zgłoszenie

Zgodnie z art. 71 ust. 2 p.b., zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi (co do zasady staroście bądź prezydentowi miasta na prawach powiatu).

Zgłoszenie musi zostać dokonane przed zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 4 p.b.). Jego dokonanie po zmianie sposobu użytkowania nie wywołuje skutków prawnych (art. 71 ust. 7 p.b.) oraz może spowodować, że organ nadzoru budowlanego uzna taką zmianę za samowolę budowlaną i rozpocznie procedurę legalizacyjną z art. 71a p.b.

Zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (dalej: zgłoszenie) może dokonać osoba posiadająca prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy w nim określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 2 p.b.).

Zgłoszenia dokonuje się w postaci papierowej albo w formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem portalu e-Budownictwo i przy użyciu odpowiedniego formularza udostępnionego w formie dokumentu elektronicznego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na portalu e-Budownictwo (art. 71 ust. 2b-2d p.b.). Wzór zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (PB-18) został określony rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 12 lutego 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Do zgłoszenia należy dołączyć następujące dokumenty wymienione w art. 71 ust. 2 i 2a p.b.:

• opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;
• zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;
• oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
• zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub kopię tej decyzji, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
• ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub kopię takiej ekspertyzy w przypadku zmiany polegającej na podjęciu bądź zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń;
• w zależności od potrzeb – pozwolenia, uzgodnienia i opinie (lub ich kopie), których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 u.u.i.ś.;
• ekspertyzę rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w przypadku zmiany warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego.

Jeżeli organ stwierdzi, że zgłoszenie jest niekompletne, to w drodze postanowienia nałoży na zgłaszającego obowiązek jego uzupełnienia, w określonym terminie. Nieuzupełnienie braków zgłoszenia w wyznaczonym terminie skutkuje wniesieniem przez organ sprzeciwu w formie decyzji (art. 71 ust. 3 p.b.). Wyznaczony przez organ termin na uzupełnienie dokumentów powinien być realny w zależności od tego jakich dokumentów dotyczy i w jakim zakresie żądanie jest określone. Ustawa nie wypowiada się w jakim terminie takie uzupełnienie ma nastąpić (wyrok WSA w Opolu z 26.04.2018 r., II SA/Op 3/18).

Ustawa nie określa szczegółowych przesłanek milczącego przyjęcia zgłoszenia przez organ, co nie oznacza, że nie zostały one wyrażone w Prawie budowlanym. Szczególne znaczenie ma tu art. 4 p.b., zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zakres tego przepisu rozciąga się na wszystkie instytucje regulujące proces budowlany, w tym zgłoszenie, ze stosownymi modyfikacjami. Oznacza to, że milczące przyjęcie zgłoszenia następuje wtedy, gdy ze zgłoszenia oraz przedstawionych wraz z nim dokumentów wynika, że planowana zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z przepisami. Jeśli przedstawione dokumenty nie wykazują tej zgodności, obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia o obowiązku uzupełnienia zgłoszenia (wyrok WSA w Krakowie z 26.04.2024 r., II SA/Kr 244/24).

Jeżeli zgłoszenie spełnia wszystkie wymagania, organ może je przyjąć udzielając tzw. milczącej zgody. Nie ma przy tym obowiązku informowania zgłaszającego o takim sposobie załatwienia sprawy. Organ jest jednak uprawniony do wydania z urzędu zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu i to przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu i uprawnia zgłaszającego do podjęcia działań zmierzających do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 4 i 4c p.b.).

Jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia kompletnego zgłoszenia, organ nie wniesie sprzeciwu, to zgłaszający może podjąć czynności zmierzające do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Termin 30-dniowy liczony jest od złożenia kompletnego zgłoszenia. Jeśli zgłoszenie było uzupełniane, to termin liczony jest od daty tego uzupełnienia lub od upływu terminu wskazanego w postanowieniu o uzupełnieniu zgłoszenia. Zgłoszonej zmiany nie można dokonać po upływie 2 lat od dnia doręczenia zgłoszenia, albowiem po tym terminie procedura musi zostać powtórzona (art. 71 ust. 4 p.b.).

W przypadku, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to rozstrzygnięcie w tej sprawie zapada w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1 p.b.). Natomiast, jeżeli ww. zmiana wymaga przeprowadzenia robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, to zgłaszający musi spełnić dodatkowe wymogi dotyczące zgłoszenia budowy (art. 71 ust. 6 pkt 2 p.b.).

Sprzeciw

Organ na podstawie art. 71 ust. 5 p.b. wnosi sprzeciw od zgłoszenia, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części:

• wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;
• narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
• może spowodować niedopuszczalne zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych lub wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Powyższe wyliczenie nie ma charakteru zamkniętego. Organ w każdej sytuacji podejrzenia naruszenia przez inwestora obowiązujących przepisów powinien zgłosić sprzeciw (wyrok WSA w Poznaniu z 5.04.2018 r., IV SA/Po 989/17).

Od decyzji – sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania przysługuje prawo wniesienia odwołania do organu wyższej instancji, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia.

Postępowanie legalizacyjne

Dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia jest samowolą budowlaną. Dla doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem wymagane jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie

Postępowanie prowadzi powiatowy inspektor nadzoru budowlanego lub wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (w odniesieniu do wybranych kategorii obiektów budowlanych).

W postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezbędne jest m.in. ustalenie, czy podjęta w obiekcie budowlanym działalność spowodowała zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Konieczne zatem jest nie tyle ustalenie, jakie są aktualnie warunki prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności i czy zgodne są one z obowiązującymi przepisami, co określenie czy zmiana sposobu użytkowania doprowadziła do zmiany wskazanych wyżej warunków. Wymaga to zestawienia warunków wcześniejszych z aktualnymi, porównania ich i określenia czy uległy one zmianie (wyrok WSA w Białymstoku z 1.09.2023 r., II SA/Bk 569/23).

Po ustaleniu, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie wyżej wskazanych dokumentów, które należy dołączyć do zgłoszenia (art. 71a ust. 1 p.b.). Termin ten ma charakter procesowy. Organ nadzoru budowlanego określając termin przedłożenia dokumentów stosuje się do realiów sprawy oraz posiadanej wiedzy. W przypadku gdy zobowiązany nie jest w stanie przedłożyć wymaganych dokumentów w określonym terminie może on zostać przedłużony na wyraźny wniosek zobowiązanego przed upływem terminu do przedłożenia dokumentacji (wyrok WSA w Poznaniu z 7.08.2019 r., IV SA/Po 318/19).

Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku przedłożenia dokumentów i w przypadku stwierdzenia jego wykonania – w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie do organu wyższej instancji, w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia (art. 71a ust. 2 p.b.).

Zgodnie z art. 71a ust. 3 w związku z art. 59f ust. 1-3 p.b., opłatę legalizacyjną wylicza się jako iloczyn stawki opłaty (s) wynoszącej 500 zł i podwyższonej dziesięciokrotnie, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), które określa załącznik do Prawa budowlanego.

Przykładowo, opłata legalizacyjna za zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na sklep z odzieżą o kubaturze do 2500 m³ będzie wynosić 75 000 zł, co zostało wyliczone w następujący sposób:

• stawka opłaty 500 zł × 10;
• 15,0 – współczynnik kategorii obiektu budowlanego;
• 1,0 – współczynnik wielkości obiektu budowlanego.

Zatem: (500 zł × 10 = 5000 zł) × 15 × 1 daje opłatę legalizacyjną w kwocie 75 000 zł (P. Jarzyński, K. Szynalska, Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, Inżynier Budownictwa 1/2023).

W nauce prawa przyjmuje się, że z zawartych w art. 71a p.b. norm nie wynika, aby nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej mogło skutkować nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Odpowiednie zastosowanie art. 59g ust. 3 p.b. pozwala na stwierdzenie, że opłata legalizacyjna w przypadku nieuiszczenia jej w terminie będzie podlegała ściągnięciu w trybie przepisów ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX 2024, art. 71a; D. Sypniewski [w:] R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski, W.Ł. Gunia, D. Sypniewski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2022, art. 71a).

Jeżeli zobowiązany:

• nie wykona w terminie obowiązku przedłożenia dokumentów;
• będzie dalej użytkował obiekt budowlany lub jego część, pomimo jego wstrzymania;
• dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu;

organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakaże przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 p.b.).

Od decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części przysługuje prawo wniesienia odwołania do organu wyższej instancji, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia.