Wznowienie postępowania o pozwolenie na budowę

Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę może zostać uchylona w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania (art. 145-152 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; dalej: k.p.a.). Wznowienie postępowania polega na ponownym rozpoznaniu sprawy celem sprawdzenia, czy wada postępowania (przesłanka wznowienia) nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia.

Przesłanki wznowienia

Jak wynika z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a.; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2 k.p.a.); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę możemy spotkać się najczęściej ze wznowieniem postępowania z przyczyn wskazanych powyżej w pkt. 1), 2), 4), 5) i 6).

Dodatkowo jak stanowią art. 145a, 145aa, 145b k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy: Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja; zostało wydane orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, które ma wpływ na treść wydanej decyzji; zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania, jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną.

Zgodnie z art. 145 § 2 i 3 k.p.a. z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. (dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; decyzja wydana została w wyniku przestępstwa) postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Z ww. przyczyn można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa (np. w ustawie z 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego).

Poniżej omówiono wybrane przesłanki wznowienia postępowania.

Fałszywe dowody i przestępstwo

Z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wynika, aby podstawa ta zachodziła wtedy, gdy okaże się, że fałszywe były dowody, które zgodnie z przepisami były w konkretnej sprawie dopuszczalne. Istotne jest, że okazało się, iż fałszywe są dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinien złożyć osobiście inwestor. Jednakże, gdyby takie oświadczenie złożył pełnomocnik inwestora i organ administracji na jego podstawie ustalił, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i następnie okazało się, że jest ono fałszywe w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., to zachodziłaby wskazana w tym przepisie podstawa wznowienia [wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 26.05.2020 r., II OSK 3204/19].

Wskazana w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. fałszywość sprowadza się nie tylko do stricte fałszerstwa, lecz również może dotyczyć treści, jaką zawiera konkretny dowód, jak np. wątpliwości co do prawdziwości treści złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyrok NSA z 1.12.2016 r., II OSK 1119/16). Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: p.b.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto m.in. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeśli wnioskodawca złożył oświadczenie, nie mając określonego tytułu prawnego, to może to stanowić fałsz intelektualny (art. 271 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny; dalej: k.k.). Nie musi jednak, jeśli składający oświadczenie działał w przekonaniu o posiadaniu takiego prawa na podstawie na przykład umowy, która następnie stała się przedmiotem sporu co do jej treści, skuteczności lub ważności, w szczególności co do faktu udzielenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (A. Damasiewicz, Wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, Warszawa 2022, s. 75). Także stwierdzenie sfałszowania podpisu inicjującego postępowanie administracyjne wyczerpuje przesłanki wznowienia postępowania [wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) w Poznaniu z 29.04.2020 r., IV SAB/Po 35/20].

Przesłanka uprzedniego wydania decyzji w wyniku przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.) ograniczona jest przedmiotowo wyłącznie do stanów faktycznych, w których wydana decyzja była wynikiem przestępstwa, w którym czyn karalny skierowany był wobec funkcjonariusza publicznego, lub funkcjonariusz publiczny uczestniczył w czynie karalnym, w wyniku którego została wydana decyzja. Tak więc ww. przepis odnosi się wyłącznie do przestępstw dotyczących wydania decyzji przez organ administracji publicznej, a zatem przestępstw przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego określonych w rozdziale XXIX – art. 222-231b k.k. (wyrok NSA z 11.12.2019 r., I OSK 2631/17).

Wskazuje się, że przepis art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma zastosowania, gdy wynikiem przestępstwa (czynu karalnego) były okoliczności faktyczne sprawy (wyrok WSA w Opolu z 12.11.2019 r., II SA/Op 331/19). Ziszczenie się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga istnienia powiązań między aktem administracyjnym a czynem zabronionym, który nie będzie nasuwał wątpliwości (wyrok WSA we Wrocławiu z 21.11.2017 r., II SA/Wr 621/17). Jeżeli sąd karny stwierdził, że popełnione zostało przestępstwo niedopełnienia obowiązków (art. 231 § 1 k.k.) w związku z wydaniem decyzji, to dokonywanie przez organy administracji oceny, czy zaistniały także inne przesłanki do wznowienia postępowania jest zbędne (wyrok NSA z 22.02.2018 r., II OSK 1105/16). Jeśli prokurator prowadząc postępowanie karne stwierdził, iż przestępstwo nie zostało popełnione, to organ administracji publicznej orzekający w przedmiocie wznowienia postępowania jest tym rozstrzygnięciem związany i nie może samodzielnie ustalać czy popełnienie przestępstwa miało miejsce (wyrok WSA w Warszawie z 21.06.2005 r., VII SA/Wa 1326/04).

Brak udziału strony

Organ badający istnienie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) w sprawie pozwolenia na budowę musi niejako wtórnie (następczo) skontrolować prawidłowość wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę biorąc pod uwagę jego definicję zawartą w art. 3 pkt 20 p.b. Wynika to z tego, że granice tego obszaru determinują ustalenie kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, a zatem ocena prawidłowości wyznaczenia tego obszaru przesądza o tym, czy żądanie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w związku pominięciem żądającego wznowienia jako strony tego postępowania jest uzasadnione, wymagając uchylenia decyzji wydanej w tej sprawie (wyrok WSA w Rzeszowie z 9.01.2018 r., II SA/Rz 1121/17).

Wyłącznie podmiot, który powinien być stroną postępowania zwykłego może wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania na wyżej podanej podstawie prawnej. Nie dotyczy to zatem sytuacji prawnej podmiotu, który stroną postępowania zwykłego nie był, a do ewentualnego naruszenia jego interesu prawnego dochodzi na skutek realizacji inwestycji w sposób niezgodny z projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę, co prowadzi do rozszerzenia obszaru oddziaływania obiektu. W takim przypadku powinno toczyć się odrębne postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w zakresie odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę i w tym postępowaniu podmioty te powinny mieć zagwarantowaną ochronę prawną w ramach przysługującego im interesu prawnego (wyrok NSA z 9.07.2013 r., II OSK 607/12). Sam fakt braku udziału strony w postępowaniu bądź w jego części bez jej winy stanowi powód do wznowienia postępowania, gdyż art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wymaga stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (wyrok NSA w Warszawie z 13.05.1998 r., I SA 2189/97). Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania nie przesądza jednak, że podmiot zgłaszający żądanie wznowienia, posiada przymiot strony w postępowaniu którego to żądanie dotyczy (wyrok WSA w Warszawie z 13.07.2017 r., VII SA/Wa 2036/16).

Nowe okoliczności faktyczne lub dowody

Nowa okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., powinna być nie tylko nowa, ale też istotna dla sprawy, ma istnieć w dacie wydawania decyzji oraz być nieznana dla organu podejmującego decyzję. Dla sprawy pozwolenia na budowę istotną okolicznością będzie to, że określonej osobie przysługują uprawnienia właściciela chociażby z tego względu, że jedną z materialnych przesłanek uzyskania takiej decyzji jest prawo inwestora do dysponowania nieruchomości na cele budowlane (wyrok WSA w Gliwicach z 24.04.2019 r., II SA/Gl 63/18).

Informacja o zrealizowaniu obiektów budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, mająca wpływ na wydanie pozwolenia na budowę, uzyskana w drodze dowodu przeprowadzonego po wydaniu tej decyzji, stanowi nową okoliczność faktyczną w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i może stanowić przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 9.11.2016 r., II OSK 881/16). Tak samo nierzetelne sporządzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu, które nie było organowi znane przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie administracyjne, stanowić może podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z ww. przepisem (wyrok WSA w Krakowie z 10.01.2013 r., II SA/Kr 1108/12).

Na gruncie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie można utożsamiać nowej okoliczności faktycznej z nowym dowodem. Ekspertyza, wydana po wykonaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może być uznana za nowy dowód, stanowiący podstawę do wznowienia postępowania, gdyż nie istniał on w dniu wydania decyzji. Jeśli natomiast w ocenie strony żądającej wznowienia postępowania w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, to okolicznością taką nie może być sam fakt wydania ekspertyzy, lecz co najwyżej fakty z ekspertyzy tej wynikające (wyrok NSA z 29.03.2006 r., II OSK 633/05).

Żądanie wznowienia postępowania

Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu) oraz w art. 145a-145b k.p.a. (niezgodność z Konstytucją, wpływ orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na treść decyzji, naruszenie zasady równego traktowania) następuje tylko na żądanie strony.

W przypadku ustalenia przez organy nadzoru budowlanego (wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego albo Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) w ramach kompetencji kontrolnych przysługujących im wobec organów administracji architektoniczno-budowlanej (np. starosty albo prezydenta miasta na prawach powiatu), że zachodzą okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania wobec wydanej przez nie decyzji, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wznawia z urzędu postępowanie (art. 84b ust. 1 i 3 p.b.)

Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji (czyli co do zasady do starosty lub prezydenta miasta na prawach powiatu albo do wojewody), w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 1 i 2 k.p.a.).

Przepisy k.p.a. nie wymagają szczególnej formy podania o wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie. Zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania strona powinna podać, która z przesłanek wznowienia, w jej ocenie, wystąpiła w danej sprawie, a także wskazać okoliczności przemawiające za jej wystąpieniem.

Organ prowadzący postępowanie

Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania prowadzi organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę może być to zatem starosta albo prezydent miasta na prawach powiatu, wojewoda lub Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego powyżej, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 150 § 1 i 2 k.p.a.).

Postanowienie o wznowieniu

Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), na które nie przysługuje zażalenie. Stanowi ono podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

Postanowienie o wznowieniu postępowania jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści, poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Stwierdzenia, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu ww. postanowienia i muszą być zawarte w decyzji kończącej postępowanie określonej w art. 151 k.p.a. (wyrok NSA w Warszawie z 8.06.2001 r., SA 420/01).

Odmowa wznowienia

Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 149 § 3 i 4 k.p.a.).

Jeżeli istnieją jakiekolwiek wątpliwości w zakresie istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez stronę i zachodzi potrzeba zbadania sprawy w tym zakresie, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania. Przesłanką odmowy wznowienia postępowania nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia, natomiast może nią być żądanie wznowienia postępowania z przyczyny innej niż wymieniona w wyżej omówionym art. 145 § 1 k.p.a. (wyrok NSA w Warszawie z 5.11.1999 r., II SA 1604/99).

Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania organ może wydać tylko w tych wypadkach, gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną albo która wprawdzie jest stroną, ale wniosła żądanie po upływie wyżej wskazanego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Decyzję taką organ może również podjąć, gdy żądanie pochodzi od strony niemającej zdolności do czynności prawnych, działającej bez przedstawiciela ustawowego. Do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania może również dojść wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia a treścią dotychczasowej decyzji. Innymi słowy, jeżeli da się z góry wykluczyć ten związek przyczynowy, dopuszczalne będzie podjęcie decyzji odmownej (wyrok NSA we Wrocławiu z 6.03.1996 r., SA/Wr 1652/95).

Wstrzymanie wykonania

Organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie co do zasady zażalenie (art. 152 § 1 i 2 k.p.a.).

Zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej, nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa będzie podlegać uchyleniu. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej powinna być jednak przekonująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym, nawiązująca do przesłanki wznowienia postępowania oraz do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu (wyrok WSA w Białymstoku z 30.08.2022 r., II SA/Bk 416/22). Ocena prawdopodobieństwa, o którym mówi przepis art. 152 § 1 k.p.a. musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Określenie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji powinno polegać na poddaniu badaniu przesłanki wznowieniowej, która ma w danej sprawie zastosowanie oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji (wyrok WSA w Rzeszowie z 12.07.2022 r., II SA/Rz 200/22).

Decyzja

Jak wynika z art. 151 § 1 k.p.a. organ po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a., albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Uchylenie decyzji z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. (dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; decyzja wydana została w wyniku przestępstwa) nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z pozostałych przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. oraz w art. 145a-145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 1 i 2 k.p.a.).

W przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności ograniczających dopuszczalność uchylenia decyzji w wyniku wznowienia, o których mowa w wyżej wskazanym art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.).