Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej została uregulowana w art. 156-159 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a. albo Kodeks postępowania administracyjnego). Jej celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji administracyjnej. Jest to wyjątek od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, a więc takiej od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 k.p.a.).

Przesłanki stwierdzenia nieważności

W art. 156 § 1 k.p.a. zawarto katalog przesłanek pozwalających organowi administracji publicznej na stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, która:

• wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
• wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
• dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
• została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
• była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
• w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
• zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Decyzja dotknięta jedną z ww. wad nie jest nieważna z mocy prawa, albowiem Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej. Do momentu stwierdzenia jej nieważności w drodze ostatecznej decyzji właściwego organu, istnieje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne (K. Glibowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, art. 156).

Najczęściej mamy do czynienia ze stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa [np. decyzja w sposób rażący narusza: ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisy powszechnie obowiązującego prawa, w tym regulacje ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: pr. bud. albo Prawo budowlane) i przepisów techniczno-budowlanych].

Rażące naruszenie prawa

Przesłanka wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa stwarza istotne problemy interpretacyjne. Rażące jest nie jakiekolwiek naruszenie prawa, ale takie, które jest oczywiste i widoczne „na pierwszy rzut oka”.

W orzecznictwie wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy elementy:

• oczywistość naruszenia prawa;
• charakter przepisu, który został naruszony;
• racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja.

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1014/14).

Ograniczenia stwierdzenia nieważności

Obowiązująca od 19 września 2020 r. nowelizacja Prawa budowlanego wprowadziła istotne ograniczenie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie stwierdza się nieważności tej decyzji, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat (Istotnym jest, że ww. termin liczony jest od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji a nie np. uzyskania przez nią przymiotu ostateczności lub prawomocności. Może to ograniczać możliwość wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności, gdy samo postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne w przedmiocie jej wydania trwało kilka lat lub wręcz ww. termin upłyną, gdy nie zostało ono zakończone.

Wprowadzenie ograniczenia czasowego stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w Prawie budowlanym wywołało liczne wątpliwości interpretacyjne co do jego zastosowania na tle przepisów przejściowych do nowelizacji Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw do spraw uregulowanych w Prawie budowlanym, wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie nowelizacji, stosuje się przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym.

Pojawiły się głosy, że ograniczenie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w ww. 5-letnim terminie będzie dotyczyło tylko decyzji wydanych po 19 września 2020 r. lub postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji wszczętych po tej dacie. Przepis przejściowy nie stanowi bowiem wprost o terminie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wobec czego można mieć wątpliwość co do zastosowania ograniczenia czasowego do decyzji wydanych i postepowań o stwierdzenie nieważności wszczętych przed wejściem w życie ww. nowelizacji Prawa budowlanego.

W piśmie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do Marszałka Senatu z 25 lutego 2021 r., znak: DAB-II.054.2.2021, wyjaśniono, że nowy przepis przewidujący 5-letni termin na stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma zastosowanie do wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę – wydanych przed i po 19 września 2020 r.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 stycznia 2022 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2074/21) wydanym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę tzw. zamku w Stobnicy, stwierdzono, że przepis art. 37b pr. bud. ma niewątpliwie zastosowanie do decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych po 19 września 2020 r. Ma jednak również zastosowanie do decyzji tego rodzaju wydanych przed wejściem w życie wyżej opisanej nowelizacji z 13 lutego 2020 r. i to zarówno wówczas, gdy względem nich nie toczy się jeszcze nadzwyczajne postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jak również gdy postępowanie takie zostało już przed 19 września 2020 r. wszczęte.

W orzecznictwie można spotkać się ze stanowiskiem, że jeśli sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę została wszczęta i niezakończona przed 19 września 2020 r., to nie można zastosować ograniczenia czasowego wynikającego z art. 37b pr. bud. (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 228/20; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1052/22).

Nie jest zatem w orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przesądzone zastosowanie art. 37b pr. bud. do decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych przed 19 września 2020 r.

Dodatkowo od 16 września 2021 r. zmianie uległy reguły stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem uprzednio nie stwierdzało się nieważności decyzji, gdy wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, albo sprawy, którą załatwiona milcząco, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. w brzmieniu na 15 września 2021 r.). Z tego względu do wyżej opisanej nowelizacji Prawa budowlanego obowiązującej od 19 września 2020 r. można było np. bez ograniczeń czasowych stwierdzić nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Aktualnie nie stwierdza się nieważności decyzji z wszystkich wyżej wymienionych przyczyn, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa powyżej, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 k.p.a.). Dodatkowo wprowadzono regułę, że jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 k.p.a.).

Jak wynika z przepisów przejściowych do omawianej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed 16 września 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w nowym brzmieniu. Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone przed 16 września 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego).

Wyżej opisane zmiany w Kodeksie postępowania administracyjnego nie powodują uchylenia reguły wynikającej z wyżej omówionego przepisu szczególnego – art. 37b pr. bud. obowiązującego od 19 września 2020 r., który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę do 5 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia.

Nieodwracalne skutki prawne

Wskazana w art. 156 § 2 k.p.a. przyczyna uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, nie będzie miała zastosowania w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa, fakt ukończenia budowy i zrealizowania decyzji o pozwoleniu na budowę (wzniesienie obiektów budowlanych) nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 210/11 i z 14 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2220/12).

Zdarzenia faktyczne, zaistniałe po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, w tym stanowiące bezpośredni skutek decyzji o pozwoleniu na budowę, w postaci zrealizowania inwestycji, kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa, i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wobec wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych. Zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje wprawdzie określone skutki faktyczne, w tym także późniejsze związane z rozpoczęciem użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, lecz podkreślić należy, że ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi, chociaż fakt, że inwestor działał na podstawie i zgodnie z ostatecznymi decyzjami organów administracji publicznej determinuje w istocie byt prawny zrealizowanego obiektu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1055/06). Wybudowanie obiektu budowlanego jest czynnością faktyczną o skutkach materialnych, a nie skutkiem prawnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 232/05). Brak jest zatem podstaw do ograniczenia stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie ww. przesłanki wywołania nieodwracalnych skutków prawnych.

Procedura stwierdzenia nieważności

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). W przypadku ustalenia przez organy nadzoru budowlanego w ramach kompetencji kontrolnych przysługujących im wobec organów administracji architektoniczno-budowlanej, że zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności wydanej przez nie decyzji, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wszczyna z urzędu postępowanie (art. 84b ust. 1 i 3 pr. bud.)

Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez starostę lub prezydenta miasta na prawach powiatu jest wojewoda a w przypadku decyzji wydanej przez wojewodę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 2-4 pr. bud. i art. 88a ust. 1 pkt 1 pr. bud.). Natomiast nieważność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdza ten organ (art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. i art. 88 ust. 1 pr. bud.).

Zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, strona zobowiązana jest nie tylko do podania, która z ww. przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w jej ocenie, wystąpiła w danej sprawie, ale także do wskazania okoliczności przemawiających za wystąpieniem tej przesłanki. Okoliczności te nie mogą przy tym wyczerpywać znamion przesłanek do uruchomienia innych trybów nadzwyczajnych (np. wznowienia postępowania) [wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1027/16]. Z mojej praktyki wynika, że bardzo często składane są wnioski lakoniczne lub zawierające zarówno elementy wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego jak i wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, co generuje dodatkowe czynności po stronie organów je rozpatrujących.

Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie nieważności rozstrzygnięcia nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalno-prawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy wszczęcia postępowania, drugi zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w ww. art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2487/19).

Zgodnie z dominującym orzecznictwem krąg stron postępowania ustala się w sposób tożsamy jak w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stronami są więc co do zasady inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a także organizacja ekologiczna w przypadku postępowania wymagającego udziału społeczeństwa i w postępowaniu poprzedzonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach oraz strona postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 28 ust. 2-4 pr. bud. oraz art. 44, art. 86g i art. 86h ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Może to wynikać np. z faktu nieprawidłowego pominięcia niektórych stron w postępowaniu zwykłym albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji (A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX 2021, art. 28; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1387/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 248/11).

Organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z ww. wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji służy stronie zażalenie (art. 159 § 1 i 2 k.p.a.).

Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.). Organ administracji stwierdza nieważność decyzji, jeżeli ustalił zaistnienie którejś z wyżej podanych przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. W przeciwnym wypadku odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek wyżej wymienionych okoliczności uniemożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji, to organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 k.p.a.).

Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym od daty jej wydania.