Rywalizacja czy współpraca na rzecz wspólnego sukcesu? Partnerstwo w projektach publicznych

Wstęp

Projekty budowlane trwają zazwyczaj siedem lat: jeden rok na wykonanie projektu technicznego, dwa lata na budowę i cztery lata na postępowanie sądowe (Manley i in., 2007). Czy ten szablon harmonogramu można zmienić?

Kilka przykładów współpracy

Podczas budowy Terminalu 5 na lotnisku Heathrow stwierdzono, że jedna z kolumn odchyliła się od pionu powyżej standardu, a dalsza budowa stwarzałaby poważne ryzyko. W tradycyjnym podejściu firma wykonawcza zostałaby pozwana za złe wykonanie swoich prac, być może zerwana zostałaby z nią umowa. Zostałby ogłoszony przetarg na kolejnego podwykonawcę. Budowa opóźniłaby się o wiele miesięcy. Ale kierownik projektu zaprosił do siebie szefów kluczowych zespołów projektu i podwykonawców i powiedział: chłopaki, mam problem, pomóżcie mi go rozwiązać. I go rozwiązali, budowa przebiegała dość sprawnie (The Economist, 2004).

W przypadku projektu Wandoo dotyczącego platformy wiertniczej Offshore Oil Platform w pobliżu Dampier w Australii początkowy szacunkowy czas trwania wynosił 36 miesięcy. Budżet projektu wyniósł 275 mln AUD. Wykonawca skrócił harmonogram do 25 miesięcy. Renomowana firma doradcza oszacowała prawdopodobieństwo realizacji projektu w krótszym terminie na 0,8%. Kierownik projektu zainwestował około 1 miliona AUD w szkolenie zachowań opartych na partnerstwie i współpracy. Osiągnęli sukces, a kierownik projektu powiedział, że gdyby wiedział o efekcie tego szkolenia, zainwestowałby 2 miliony (Care, 2015).

Opisane przykłady dotyczyły zachowań kierownictwa projektu wywodzących się z ich doświadczeń. Można je jednak zdefiniować już na poziomie umowy pomiędzy głównymi interesariuszami. W budowę Muzeum Narodowego Australii strony zaangażowane podpisały umowę (Muzeum Narodowe Australii Acton Peninsula Alliance), która zawierała postanowienia określające wspólne sposoby realizacji projektu. W wyniku takiego podejścia Australijskie Muzeum Narodowe zostało otwarte przed terminem; budżet był mniejszy od zakładanego o około 30 mln AUD (Hauck i in., 2004).

Nieprzewidywalne sytuacje w projektach

Podczas budowy Stadionu Narodowego w Warszawie zauważono, że projektowana instalacja elektryczna nie jest w stanie dostarczyć ilości energii potrzebnej do prawidłowego funkcjonowania instalacji oświetleniowej. Mistrzostwa Europy, dla których budowano stadion, miały ustalony termin, którego nie można było zmienić.

W trakcie realizacji projektów informatycznych dla instytucji rządowych (i nie tylko) zdarzają się zmiany w prawie, które, jeśli nie zostaną uwzględnione, sprawią, że system będzie bezużyteczny.

W projekcie budowy linii metra wykonawca napotkał ciek wodny nieopisany w dokumentacji otrzymanej od klienta (instytucji samorządowej). Dalsze prace nie były możliwe bez zmiany biegu tego cieku i odpowiedniego jego zabezpieczenia.

Jeżeli produkty i warunki umowy są jasno określone, to wykonawca w każdej z tych sytuacji może odmówić wykonania prac dodatkowych i pociągnąć zleceniodawcę do odpowiedzialności. Dalszy przebieg projektu będzie zależał od negocjacji pomiędzy stronami. Inną opcją jest wspólne rozwiązywanie na bieżąco pojawiających się problemów i kontynuacja pracy. W projektach praktycznie permanentnie pojawiają się problemy różnego kalibru, które albo mogą stać się przyczyną sporu pomiędzy stronami kontraktu, albo mogą zostać wspólnie rozwiązane przez zainteresowane strony.

Składniki i rodzaje umów

Przewidywania w umowach często opierają się na fałszywym założeniu, że w momencie podpisania umowy znane są wszystkie istotne informacje (Rahman, Kumaraswany, 2005). Kontrakty oparte na szczegółowych specyfikacjach i stałych cenach są odpowiednie dla prostych projektów o niskim ryzyku (Eriksson, 2010). Jednakże rosnąca złożoność projektów publicznych, niedoskonałość procesu definiowania wymagań, obowiązki z nich wynikające oraz zmienność środowiska realizacji powodują, że umowy zawsze są nieprecyzyjne i niekompletne (Pinto i in., 2009). Wykonanie umowy wiąże się więc nie tylko z dopełnieniem zobowiązań umownych, ale także wykonaniem pracy, która nie jest bezpośrednio w umowie określona, ale jest niezbędna do jej pomyślnego wykonania (Maccaulay, 1963; Rosander, Kandefors, 2023). Oznacza to, że oprócz formalnej umowy pisemnej istnieje także „kontrakt psychologiczny”. Kontrakt psychologiczny uzupełnia kontrakt formalny, gdyż nie da się w nim zawrzeć wszystkich szczegółów (Heiskanen i in., 2008). Konieczne staje się zatem stosowanie bardziej elastycznych metod zawierania i realizacji umów (Marinelli, Antoniou, 2020). Naturalne jest pytanie: w jaki sposób można wykonać pracę, która nie jest bezpośrednio opisana w umowie?

Wyróżnia się trzy podstawowe typy umów (np. Gil, 2009):

• Kontrakty klasyczne

Produkt umowy jest jasno określony i nie podlega zmianie.

• Umowy neoklasyczne

Produkty są określone, ale możliwe są modyfikacje.

• Umowy relacyjne

Opisywanie celów i produktów projektu możliwie najdokładniej, ale w oparciu o partnerstwo i dobre relacje pomiędzy zaangażowanymi stronami (np. Macneil, 1999).

Umowy relacyjne umożliwiają rozwiązanie takich problemów, jak niedoskonałe specyfikacje umowy.

W kolejnych podrozdziałach opiszę kluczowe czynniki partnerstwa niezbędne do przygotowania i realizacji umów relacyjnych [1](więcej czynników zob. np. Yeung i in., 2012).

Zaufanie

Zaufanie jest prawdopodobnie najważniejszym czynnikiem w partnerstwie i umowach relacyjnych. Jest to gotowość jednej strony do otwarcia się na działania drugiej, oparta na oczekiwaniu, że druga strona wykona pewne działania, które są ważne dla osoby obdarzonej zaufaniem (Mayer, Davis, 1995). Zaufanie to subiektywny stan umysłu (Lazar, 2000), składowymi zaufania są dobra wola, chęć samodzielnego podjęcia działań naprawczych oraz otwartość na problemy (Heiskanen i in., 2008).

Zaufanie ma komponent poznawczy i komponent emocjonalny. Zaufanie poznawcze opiera się na wiedzy o wcześniejszych wspólnych sukcesach, kwalifikacjach i umiejętnościach drugiej strony, wiedzy o tym, że druga strona może zachować się właściwie w określonych sytuacjach. To przekonanie, że druga strona relacji jest kompetentna w swoich działaniach i że z tej kompetencji skorzysta (Johnson, Grayson, 2005). Zaufanie emocjonalne to przekonanie, że druga strona chce pomóc, pozytywne uczucia i uczucia, przekonanie o wzajemności lub więzi emocjonalnej, przekonanie, że druga strona zwraca uwagę na interesy innych (Chowdhury, 2005).

Rosnąca złożoność projektów, zaangażowanie coraz większej liczby interesariuszy oraz presja czasu i budżetów powodują poszukiwanie nowych form kontraktowania i realizacji, niekoniecznie opartych wyłącznie na władzy i kontroli (Chan i in., 2011). Zaufanie jest sposobem na przeciwdziałanie nadmiernemu poleganiu na formalnych ustaleniach, autorytecie i kontroli w projektach (Pinto i in., 2009).

Władza, kontrola i zaufanie są ze sobą bardzo ściśle powiązane (Heiskanen i in., 2008). Zwiększenie poziomu kontroli jest możliwe tylko wtedy, gdy podmiot kontrolujący ma większą władzę. Spadek poziomu kontroli wiąże się ze wzrostem poziomu zaufania. Brak władzy uniemożliwia sprawowanie kontroli i skutkuje relacją, która może opierać się jedynie na zaufaniu. Próba sprawowania kontroli, gdy nie ma się władzy, może spotkać się z odrzuceniem ze strony kontrolowanego podmiotu. Oznacza to, że zmiana poziomu jednego z czynników wiąże się ze zmianą co najmniej jednego z dwóch pozostałych.

Filozofia win-win

Filozofia win-win polega na realizacji projektu, łącznie z rozwiązywaniem konfliktów, w sposób korzystny dla każdej zaangażowanej strony. Strony uznają, że interesy pozostałych zaangażowanych partnerów są równie ważne jak ich własne. Podobnie jak w przypadku innych praktyk partnerstwa, zaufanie odgrywa zasadniczą rolę. Nie akceptuje się sposobów pracy lub rozwiązywania konfliktów, które przynoszą korzyść tylko jednej uczestniczącej stronie. Negatywne zachęty są wykluczone.

Przykład problemu. Jedna ze stron umowy nie ma możliwości zaangażowania odpowiednich specjalistów w danym momencie (np. w wyniku ich odejścia z firmy), co może skutkować wstrzymaniem lub przerwaniem prac nad projektem. Przy formalnym, tradycyjnym podejściu klient może żądać zapłaty kar umownych, co skutkuje stratami po stronie wykonawcy i znacznymi opóźnieniami dla klienta. W podejściu win-win klient, jeśli posiada odpowiednich specjalistów, może oddelegować ich do pracy po stronie wykonawcy, tak aby wykonawca mógł zrealizować projekt na jego korzyść, a klient otrzymał i wdrożył projekt w określonych ramach czasowych.

Kolektywne zarządzanie ryzykiem

W podejściu partnerskim zarządzanie ryzykiem odbywa się kolektywnie. Jeżeli zmaterializuje się pozytywne lub negatywne ryzyko i będzie miało wpływ na wynik projektu, wszystkie strony ponoszą konsekwencje proporcjonalnie do poziomu swojego zaangażowania w projekt. Zamiast odrębnych rejestrów dla każdej ze stron istnieje jeden, wspólny rejestr ryzyk. Parametry ryzyka i strategie reagowania oceniane są łącznie. Odpowiedzialność za zarządzanie ryzykiem przypisuje się najlepiej do tego przygotowanej stronie (niekoniecznie wykonawcy, jak to często bywa w tradycyjnym podejściu do kontraktu). Zbiorowe zarządzanie ryzykiem pozwala na bardziej efektywne i skoordynowane podejście do zarządzania ryzykiem, co może zwiększyć prawdopodobieństwo powodzenia projektu oraz zmniejszyć potencjalne straty i problemy.

Dzielenie się zyskami i stratami

W tradycyjnych umowach ze stałą ceną ryczałtową zysk wykonawcy może wzrosnąć poprzez dopłaty ze strony klienta. Ewentualne oszczędności poczynione przez wykonawcę nie są dla Klienta istotne. Ewentualny wzrost kosztów projektu jest stratą, którą ponosi wyłącznie wykonawca. To sprawia, że kontrakt jest grą o sumie zerowej. Często prowadzi to do wrogich relacji między umawiającymi się stronami. W takim podejściu wykonawca nie ma bodźców do obniżania kosztów dla klienta i podejmowania ryzyka.

Natomiast gdy strony spółki partnerskiej dzielą się zyskami i stratami z projektu zgodnie z wcześniej ustalonymi zasadami, dynamika się zmienia. Dwa główne sposoby dzielenia się wynikami finansowymi to umowy o kosztach docelowych (np. Perry, Barnes, 2000; Chan i in., 2011) oraz umowy o gwarantowanej cenie maksymalnej (np. Chan i in., 2011).

Umowy o kosztach docelowych

W tym podejściu ustalana jest cena kontraktowa i w trakcie realizacji projektu mogą wystąpić odchylenia od tej ceny. Jeżeli w trakcie prac minimalizowane są koszty, zaoszczędzona kwota jest dzielona pomiędzy zleceniodawcę i wykonawcę na podstawie wcześniej ustalonego stosunku. Często proporcja podziału wynosi 60% dla właściciela i 40% dla wykonawcy; ten sam stosunek dotyczy wszelkich przekroczeń kosztów.

Gwarantowana cena maksymalna

Bezpieczniejszą opcją dla właściciela jest umowa gwarantowanej ceny maksymalnej. Tutaj oszczędności są dzielone pomiędzy klienta i wykonawcę, jednak jeśli koszty przekroczą uzgodnione maksimum, wykonawca ponosi pełny ciężar tych dodatkowych kosztów.

Aby skutecznie wdrożyć obie strategie podziału kosztów, często stosuje się otwartą rachunkowość, która jest kluczowym elementem podejścia partnerskiego. Strony umowy dzielą się wzajemnie swoją dokumentacją finansową, zapewniając przejrzystość.

Zaangażowanie

Zaangażowanie w projekty odnosi się do zaangażowania i obowiązków stron umowy, członków ich zespołów, interesariuszy i organizacji jako całości, aby zapewnić pomyślne zakończenie projektu. Obejmuje różne aspekty, takie jak czas, zasoby, wysiłek i inwestycje emocjonalne. Główne elementy zaangażowania obejmują poparcie interesariuszy, ich chęć wspierania projektu i aktywnego uczestnictwa w nim oraz zaangażowanie niezbędnych zasobów, w tym finansów, personelu i materiałów, aby zapewnić, że projekt ma wszystko, czego potrzebuje do postępu i powodzenia. Dodatkowo wiąże się to z motywacją, poświęceniem i pełnym zaangażowaniem w swoje role, z chęcią wykroczenia poza siebie, aby dotrzymać terminów i wyników projektu. Wsparcie kierownictwa i przestrzeganie planów to kolejne kluczowe czynniki zaangażowania stron projektu. Zaangażowanie ma kluczowe znaczenie dla powodzenia projektu.

Wczesne włączanie wykonawcy

W tradycyjnych kontraktach budowlanych wykonawca zostaje przyłączony do projektu po zakończeniu fazy projektowania. W podejściu partnerskim wykonawca jest włączany przed fazą projektowania i pomaga klientowi w różnych aspektach projektowania i przygotowania projektu. Przyjmuje się najbardziej efektywne i praktyczne rozwiązania, co skutkuje bardziej realistycznym i potencjalnie krótszym harmonogramem. Planowany budżet jest również bardziej realistyczny. Takie podejście zmniejsza ryzyko zaprojektowania elementów produktu końcowego, które są trudne w opracowaniu i pomaga zidentyfikować potencjalne problemy techniczne. Trwają prace nad wstępnym rejestrem ryzyk, zawierającym metody zarządzania nimi. Jeśli oczekiwania klienta zostaną wyjaśnione już na etapie projektowania, z reguły zmniejsza się liczba konfliktów i sporów w trakcie realizacji projektu.

Wspólne rozwiązywanie problemów

Problemy są rozwiązywane wspólnie przez wszystkie zaangażowane strony. Pierwszą zasadą jest rozwiązywanie problemów na możliwie najniższym poziomie. Na przykład, jeśli dwóch członków zespołu z różnych organizacji ma problem z zaplanowaniem spotkania, powinni sami znaleźć odpowiedni termin, zamiast eskalować problem do kierownika zespołu. Eskalacja problemu do kierownictwa wyższego szczebla powinna być ostatecznością (choć czasami jest nieunikniona). Do problemów należy podchodzić przy założeniu dobrej wiary drugiej strony. Rozwiązując kwestię harmonogramu, nie należy zakładać, że partner chce opóźnić spotkanie lub go uniknąć, ale raczej zaufać jego wyjaśnieniom na temat innych zobowiązań.

Istnieje kilka technik wspólnego rozwiązywania problemów, w tym burza mózgów, technika grupy nominalnej (gdzie członkowie grupy zapisują rozwiązania, a nie ustnie dzielą się rozwiązaniami) oraz metoda World Café (dyskusje w małych grupach ze zmieniającym się składem grupy). Jeżeli istnieją znaczące różnice w podejściu do rozwiązywania problemów, nawet na poziomie zarządzania projektem, strony powinny powołać wyznaczonego arbitra, który rozstrzygnie spór. Należy dołożyć wszelkich starań, aby uniknąć postępowania sądowego jako sposobu rozwiązywania problemów.

Jak podchodzą do tego rządy?

Partnerskie podejście do realizacji projektów jest promowane lub wymagane przez wiele rządów.

Amerykańskie federalne przepisy dotyczące zakupów (FAR, USA GSA i in., 2019) nakazują utworzenie jednego zespołu ds. zakupów składającego się z przedstawicieli wszystkich stron zaangażowanych w zakup: rządu, wykonawców i beneficjentów. Strony te, zwłaszcza przedstawiciele rządu i wykonawców, mają utrzymywać między sobą stosunki kooperacyjne.

W Australii opracowano krajowe wytyczne dotyczące zawierania sojuszy (Australia DIRD, 2015). Kontrakty sojusznicze to umowy, w których strony pracują jako jeden zespół (podobnie jak w przypadku amerykańskiego FAR). Do opisanych wcześniej czynników kontraktowania relacyjnego należy jednomyślne podejmowanie decyzji we wszystkich głównych kwestiach. Uczestnicy współpracują, aby zminimalizować koszty dla kupującego i dostawcy. Główne cechy kontraktów sojuszu to podział ryzyka (pozytywnego i negatywnego), brak generowania sporów, brak kultury obwiniania, zaufanie, przejrzystość (m.in. otwarta rezerwacja i raportowanie), wspólne struktury zarządzania.

Kalifornijski Departament Transportu opracował przewodnik terenowy dotyczący partnerstwa w projektach budowlanych Caltrans California (2022). W ich rozumieniu partnerstwo to sposób realizacji projektów, w którym dwie lub więcej stron współpracuje, aby osiągnąć swoje cele. Szczególnie kładą nacisk na otwartą komunikację, zaufanie, zrozumienie wspólnych celów, wspólne rozwiązywanie problemów i pracę zespołową między uczestnikami. Caltrans oferuje koordynatora ds. partnerstwa, który pomaga w przygotowaniu i wdrażaniu projektów partnerskich. Na przykład Departament Transportu stanu Waszyngton (WSDOT, 2020) ma podobne podejście do partnerstwa jak Caltrans. Problemy rozwiązuje się na najniższym możliwym poziomie organizacyjnym. Jeśli ktoś napotka problem, wszystkie pozostałe zaangażowane strony starają się pomóc mu go rozwiązać. Wartościami partnerstwa są sprawiedliwość, współpraca, zaufanie, otwarta i uczciwa komunikacja, praca zespołowa, wspólne rozwiązywanie problemów, praca na rzecz obopólnych korzyści i szybkie rozwiązywanie sporów na poziomie terenowym. Sugerowana jest także dobra zabawa członków zespołu projektowego. W ramach przygotowań należy opracować Kartę Partnerstwa. Jako korzyści wynikające z partnerstwa WSDOT wymienia złagodzenie i szybkie rozwiązanie roszczeń, zmniejszone opóźnienia, bezpieczniejsze projekty, wyższą jakość, zgodność z wymogami ochrony środowiska, obniżone całkowite koszty projektu, zwiększone zadowolenie z pracy i pozytywną opinię publiczną.

W Wielkiej Brytanii na początku lat 90-tych zidentyfikowano trudną sytuację w branży budowlanej i zespół kierowany przez Sir Michaela Lathama. Jednym ze sposobów naprawy sytuacji było wprowadzenie partnerskich relacji w projektach (Latham, 1994). Rząd Nowej Południowej Walii uznaje stosowanie podejścia partnerskiego za jeden z głównych czynników powodzenia projektów publicznych (NSW DFSI, 2011).

Artykuł pierwotnie ukazał się jako Gasik, S. (2024) Competing or working together for common success? Partnership in public projects, Let’s talk about public projects, series article, PM World Journal, Volume XIII, Issue VIII, August.

[1]Należy pamiętać, że koncepcja umów partnerskich i relacyjnych jest rzadko stosowana w projektach związanych z tworzeniem oprogramowania. W tym obszarze popularność zyskało zwinne zarządzanie projektami, które obejmuje wiele elementów partnerstwa (np. wspólna praca, udział wykonawcy w projektowaniu rozwiązania, wspólne zarządzanie ryzykiem, kultura nieobwiniania itp.). Z kolei koncepcja zwinności jest rzadziej stosowana w obszarze infrastruktury i budownictwa. Koncepcje te można uznać za swego rodzaju wzajemne odpowiedniki dla obszarów ich realizacji.