Pomysły na PPP
Rafał Bałdys Rembowski (RBR)
Bartku, mijają 3 lata, odkąd wspólnie z dr. Ireną Herbst napisaliście dla nas artykuł nt. realizacji inwestycji publicznych w modelu PPP (Biuletyn Konsultant nr 60, str. 17). Wspomnieliście wtedy, że choć mamy regulacje dotyczące PPP już od początku lat dwutysięcznych, to jednak rynek ten nie rozwija się tak, jak w krajach Europy Zachodniej. Czy możemy dziś powiedzieć, że coś się zmieniło?
Bartosz Mysiorski
Mam wrażenie, że rynek PPP dryfuje, jest mniej więcej tak samo, jak wyglądało to przez ostatnie 15 lat. Postępowania na poziomie samorządowym się pojawiają — czasem mniejsze, czasem większe, choć przeważają te mniejsze. Jednak poziom rozwoju rynku pozostaje taki sam. Aby zobrazować, gdzie jesteśmy, powiem, że mniej niż 2% wszystkich zamówień publicznych to projekty PPP. W krajach Europy Zachodniej ten odsetek wynosi od kilku do kilkunastu procent, a w niektórych krajach Ameryki Południowej jest to nawet powyżej 20%. To pokazuje, gdzie jesteśmy i jaki jest status rozwoju tego rynku.
RBR
A czy widzisz jakiś wspólny mianownik pomiędzy Polską a krajami byłego bloku wschodniego, jak Rumunia, Węgry czy Bułgaria? Czy możemy się do nich porównywać?
BM
Tak, jest wspólny mianownik, bo mniej więcej w tym samym czasie wdrażaliśmy ustawodawstwo dotyczące PPP. Nie dotyczy to tylko Europy Środkowo-Wschodniej, ale także na przykład Niemiec, które w podobnym okresie wdrażały ustawę PPP. Tam jednak rynek faktycznie się rozwinął i te projekty faktycznie się wydarzyły. Rumunia próbuje teraz poprawić swoją ustawę, a Bułgaria ma podobne problemy jak my. W Czechach natomiast w formule PPP rozwijane są obecnie projekty drogowe, a także kolejowe. Mimo wszystko czuję, że nie wykorzystaliśmy potencjału tego narzędzia, zwłaszcza biorąc pod uwagę skalę potrzeb infrastrukturalnych oraz usług publicznych, jak również rosnącą presję społeczną dotyczącą jakości infrastruktury i oczekiwania usług publicznych na wysokim poziomie.
RBR
To jest trudne do zrozumienia, jak to jest możliwe, że w jednym kraju się to „opłaca” a w innymi nie. Zastanawiam się, czy to rynek prywatny nie sprzyja takim projektom? Czy raczej nie ma podmiotów publicznych, które inicjowałyby takie partnerstwa?
BM
Rynek, zarówno prywatny, jak i rynek instytucji finansujących, jest gotowy na projekty PPP. Problemem nie jest brak zainteresowania ze strony rynku, tylko brak odpowiednich projektów. Nie rozważałbym jednak tego w kategoriach szukania winnych, szukanie winnych antagonizuje. Lepiej spojrzeć z perspektywy uwarunkowań i motywacji podmiotów publicznych. Z całym szacunkiem, ale instytucje publiczne często sięgają po „nisko wiszące owoce.”
RBR
Mówiłeś to samo trzy lata temu.
BM
Tak, i to się nie zmieniło. Może zmienił się charakter dostępnych środków, bo teraz mamy Krajowy Plan Odbudowy (KPO), którego wcześniej nie było, ale ogólna zasada pozostaje taka sama. Nie chcę mówić o „pieniądzach zrzucanych z helikoptera,” ale rzeczywiście, fundusze dostępne dla sektora publicznego są znaczne, choć nie obejmują wszystkich segmentów rynku. To daje szansę na rozwój PPP w tych właśnie niszach. Niestety wciąż dominujące jest zjawisko sięgania po te najłatwiej dostępne środki – najchętniej dotacyjne. Instytucje publiczne, które mają na głowie wiele innych spraw, wybierają najprostsze opcje – wymagające najmniej wysiłku. Dokładnie tak samo jest z PPP. Sięganie po bardziej złożone projekty wymaga pomysłu, siły, determinacji i wytrwałości. Musisz chcieć znaleźć i przystawić „drabinę” i mieć odwagę, żeby sięgnąć po te bardziej dorodne „eksponowane na słońce owoce wiszące wyżej.”.
RBR
Jednak nie można opierać rozwoju Państwa i Samorządów tylko na sięganiu po najłatwiejsze rozwiązania, bo te środki kiedyś się wyczerpią.
BM
Oczywiście, patrząc na rozwój sektora PPP ostatnich 40 lat w takich krajach jak Wielka Brytania, Australia, Kanada, Niemcy czy Francja, należy zaznaczyć, że wszędzie tam kluczowa była rola rządu. Władze centralne nie tylko wspierały, ale także inicjowały projekty PPP, dając przykład innym, że takie przedsięwzięcia są możliwe i opłacalne. Wszędzie tam istniały przemyślane horyzontalne polityki, były to i są systemowe rozwiązania. W Polsce w 2017 roku przyjęto „Politykę Rządu w zakresie rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego” na lata 2017-2020, ale samo stanowisko pełnomocnika rządy zlikwidowano pod koniec 2016 roku. Zarówno ta polityka, jak wcześniej istnienie pełnomocnika niestety nie wpłynęło znacząco na ten rynek. Nie pojawiły się projekty na szczeblu centralnym, które mogłyby wysłać silny sygnał dla innych podmiotów publicznych – mówiący – stawiamy na PPP, wy też możecie sięgać po ten model – to bezpieczne i opłacalne. Wciąż istnieje grupa podmiotów samorządowych, która ma obawy, zastanawiając się, czy nie lepiej pójść w kierunku tradycyjnych zamówień. Brakowało i brakuje silnego sygnału od rządu, który pokazałby, że rzeczywiście wspiera rozwój rynku nie tylko deklaratywnie, ale również przez realizację projektów w różnych obszarach. Chodziło o to, aby pokazać, że formuła PPP może być najbardziej efektywna, niż tradycyjne zamówienia publiczne.
RBR
Czego zabrakło oprócz sygnału?
BM
Legislacja jest na miejscu, sektor prywatny również, ale problemem jest brak projektów. Partnerzy są gotowi, ale czegoś brakuje w tej układance. Brakuje odpowiednich przedsięwzięć, inicjowanych w odpowiedniej skali i w segmentach rynku, na które sektor prywatny byłby gotowy odpowiedzieć dobrą ofertą.
RBR:
Co więcej musi zrobić zamawiający w przypadku projektu PPP niż w tradycyjnym, żeby doprowadzić go do fazy realizacji?
BM
Tutaj być może dotykasz sedna problemu. W tradycyjnym zamówieniu publicznym proces jest prosty: przygotowuje się specyfikację, zaprasza do składania ofert, wybiera najniższą cenę i sprawa zamknięta. Natomiast w PPP to już zupełnie inna historia. Tu mówimy o współpracy z podmiotem publicznym, co oznacza wspólne tworzenie specyfikacji, negocjacje, ocena ofert. Proces jest znacznie bardziej złożony i wymaga większego zaangażowania od obu stron.
Aby skutecznie przeprowadzić projekt PPP, trzeba posiadać odpowiednią wiedzę. To nie jest proste zadanie, szczególnie gdy mówimy o długoterminowych projektach, które będą realizowane przez 25–30 lat. Trudno przewidzieć, jak będzie wyglądać sytuacja za pięć lat, a co dopiero za kilkadziesiąt. Dotyczy to zarówno infrastruktury, jak i usług, które jej towarzyszą. To wyzwanie nie tylko dla sektora prywatnego, ale doświadczenia z rynków, na których PPP się sprawdziło, pokazują, że warto się w to angażować. Można uzyskać oszczędności rzędu od kilku do kilkunastu procent w skali całego przedsięwzięcia, co może sprawić, że długoterminowe PPP będzie bardziej efektywne niż krótkoterminowe kontrakty.
Musimy zdać sobie sprawę, że często mówimy o oszczędnościach rzędu kilkunastu %, a to są ogromne sumy. Problemem jest to, że zamawiający publiczni często nie myślą w tych kategoriach, bo skala nie zawsze jest dla nich istotna. Tymczasem takie podejście mogłoby znacznie poprawić efektywność funkcjonowania sektora publicznego.
RBR
Czyli chodzi o mentalność i myślenie długoterminowe?
BM
Tak, dokładnie. Widać to w projektach samorządowych, gdzie lokalni liderzy myślą nie tylko o najbliższych wyborach, ale o przyszłości swoich społeczności za 20–30 lat. Na poziomie centralnym jedynym poważnym projektem PPP, który udało się zrealizować, jest ten zainicjowany przez Ministerstwo Sprawiedliwości pod kierunkiem Krzysztofa Kwiatkowskiego. To jedyny projekt PPP na poziomie rządowym realizowany przez ostatnie 15 lat.
RBR
A jaki wpływ na projekty PPP miał Polski Ład?
Niestety, budżety samorządowe zostały mocno nadszarpnięte przez Polski Ład, co wciąż jest blokadą dla rozwoju rynku PPP. Często samorządy, które wcześniej miały różne podejścia do inwestycji, teraz mówią, że „dostaliśmy pieniądze z Polskiego Ładu”, więc brak jest potrzeby myślenia o PPP. To niestety świadczy ocz tym, że nie wszystkie samorządy myślą o długoterminowym utrzymaniu infrastruktury. Na przykład w modelu tradycyjnym budujesz szkołę za 20 milionów, płacisz fakturę i na tym kończysz. W PPP partner prywatny może zbudować tę samą szkołę za 22 miliony, używając lepszych materiałów i rozwiązań, co obniża koszty jej utrzymania przez następne 25 lat. Po kilku latach te oszczędności zrównują różnicę kosztów. Ostatecznie chodzi o efektywność całego cyklu życia inwestycji.
RBR
Analiza opłacalności PPP wymaga zaawansowanej wiedzy?
BM
Tak, to nie jest proste. Potrzeba szczegółowych analiz i zaawansowanej wiedzy, by rzetelnie porównać tradycyjny model z modelem PPP. Niestety, podmioty publiczne często nie dysponują takimi umiejętnościami. Część większych miast, jak Warszawa, Gdańsk, Kraków czy Poznań, już tę drogę przeszła i ma doświadczenie w realizacji takich projektów. Mają kompetencje do prowadzenia kompleksowych analiz takich projektów i decyzję o modelu realizacji podejmują na ich postawie. Oczywiście mimo wszystko korzystają z usług doradczych, ale jak to się mówi, bogatego stać na oszczędności.
RBR
Dotykasz chyba problemu powszechnego dostępu do wiedzy na ten temat. W takiej sytuacji samorząd powinien raczej zatrudnić konsultanta, aby przeprowadził taką analizę. Czy możliwe, ze jedną z przyczyn może być brak wiedzy i kompetencji zamawiających?
BM
Tak, przykład Warszawy, która ma chyba najbardziej doświadczonych ludzi w Polsce w zakresie PPP, a mimo to korzysta z doradców. Oni wiedzą, o co pytać, co zamówić i jak rozliczyć doradcę. Jednak wiedza czasami może być barierą. Im więcej wiesz, tym bardziej zdajesz sobie sprawę z tego, czego nie wiesz, co może cię powstrzymać przed dalszym działaniem. Ale zdarzają się również osoby, które nie wiedzą, że czegoś nie da się zrobić – i po prostu realizują projekt.
RBR
A czy barierą nie jest typowa polska bojaźń przed działaniami instytucji kontroli?
BM
Nie. Myślę, że to już za nami. Ukazały się dwa raporty Najwyższej Izby Kontroli w latach 2013 i 2019 dotyczące rynku PPP. W pierwszym raporcie krytykowano przygotowanie projektów przez podmioty publiczne, ale w nowszym raporcie z 2019 roku wskazano, że poprawiono przygotowanie, analizę i korzystanie z doradców. Teraz wyzwania pojawiają się na etapie operacyjnym, po podpisaniu umów. Z doświadczenia wiem, że przy odpowiednim podejściu do rozwiązywania problemów można poradzić sobie z każdym projektem. Ważne jest, by realnie współpracować z partnerami prywatnymi w trakcie rozwiązywania wyzwań.
RBR
Czy zgodzisz się, z taką tezą, że w przypadku projektów PPP zamawiający musi przejąć na siebie część ryzyk, które w modelu klasycznym przerzuciłby na wykonawcę?
BM
Tak, to prawda, to jeden z powodów, dla których PPP jest bardziej wymagające, bo ryzyka są dzielone wedle zasady, że każdy zajmuje się tym na czym zna się najlepiej, ale jednocześnie oferuje większą przejrzystość i długoterminową efektywność.
RBR
Wspomniałeś wcześniej, że jako fundacja pracujecie nad repozytorium wiedzy o typach projektów PPP, które mogłoby pomóc stronie publicznej w podjęciu decyzji o wyborze tej formuły.
BM
Tak, tworzymy listę projektów inwestycyjnych, która ma pokazać, czy dany projekt może być realizowany w formule PPP. To pozwoli pokazać, że w wielu przypadkach warto rozważyć tę formułę, nawet jeżeli pierwszy rzut oka wydaje się nietypowe. Mówię tu o takich obiektach, jak budowa więzień, laboratorium kryminalistyczne czy siedzib prokuratur. Musimy pamiętać, że taki obiekt może być przez cały czas własnością państwa partner prywatny jedynie to zaprojektował zbudował sfinansował i utrzymuje a własność pozostaje w rękach podmiotu publicznego. Wciąż wiele osób myli PPP z prywatyzacją.
RBR:
Myślę, że w wielu przypadkach, nawet wśród najbardziej światłych osób w naszym sektorze, wiedza o PPP to często wiedza tajemna.
BM
Boimy się tego, czego nie znamy. To część tego „mindsetu”, o którym mówiłem. Ludzie mają tendencję do poruszania się w świecie, w którym wszystko jest jasne, gdzie nie ma niepewności. Tylko że, taki świat już się skończył.
RBR:
Czyli de facto tworzycie swojego rodzaju narzędzie, taki interaktywny poradnik?
BM
Na początek uznaliśmy, że warto zebrać listę przedsięwzięć inwestycyjnych rozważanych przez ministerstwa i instytucje rządowe. A z drugiej strony zestawić listę przedsięwzięć realizowanych w modelu PPP na szczeblu centralnym w innych krajach. Sprawdzimy, czy znajdą się przyporządkowania – jestem przekonany że tak będzie.
RBR
To robicie jako fundacja, ale czy po stronie rządowej brak pełnomocnika oznacza, że polityka nie ma swojego właściciela?
BM
Teoretycznie takim podmiotem jest MFiPR, ale potrzebny jest tzw. „political champion”, czyli ktoś, kto uwierzy w efektywność tego narzędzia i będzie je promował w przestrzeni publicznej. W naszym krajobrazie politycznym są takie osoby, które mają wiedzę i duże doświadczenie w zakresie PPP.
RBR
Co musi się wydarzyć, by przełamać obecny impas w promowaniu PPP w Polsce?
BM
Najważniejsze, co musi się pojawić, to odwaga. PPP broni się samo jako idea, ale brakuje odwagi, by po nią sięgnąć. Projekty PPP, patrząc na to, co dzieje się na świecie, działają efektywnie, ale w Polsce wciąż są zbyt rzadko wykorzystywane.
W moim odczuciu, to jest kluczowa kwestia.
Mamy coś na kształt listy na stronie ppp.gov.pl, która mogłaby być zalążkiem takiego pipeline’u, ale na razie to tylko lista. Aby to działało, potrzebujemy rządowego dokumentu wskazującego, w jakich segmentach rynku państwo chce stosować formułę PPP. Trzeba się zastanowić, po pierwsze, gdzie to ma sens, a po drugie, by nie konkurować ze środkami unijnymi. Chodzi o listę projektów, z których większość projektów które znajdą się na tej liście zostało zrealizowanych w formule PPP, chyba że analizy wykażą, że to nieopłacalne.