Kolej bez planu

Mój ostatni artykuł (Biuletyn SIDIR nr 70) stanowił pewien wstęp do dyskusji oraz rozważań w obszarze realizacji inwestycji kolejowych w Polsce. Oczywiście, dyskusja ta jest już prowadzona na różnych innych płaszczyznach, a także przez różnych przedstawicieli środowiska kolejowego w Polsce. Jak to jednak bywa, „każdy ciągnie w swoją stronę”, reprezentując przede wszystkim własne interesy, lub też stanowisko większej grupy firm z branży. Nie ma się czemu dziwić, gdyż działanie takie jest w pełni uzasadnione, a także umożliwia realizowanie celów biznesowych poszczególnych przedsiębiorstw.

I tak, w ramach obecnie toczącej się dyskusji znajdziemy szerokie spektrum różnych oddziaływań, stanowisk lub postulatów, pochodzących od organizacji branżowych. Są to między innymi: RBF, IGTL, ZOPI, SEIM-TSZ, PIK, SITK, PIIB, „nasz” SIDIR, a także inne stowarzyszenia zrzeszające producentów materiałów budowlanych i urządzeń, przewoźników czy też zarządców infrastruktury kolejowej, w tym infrastruktury prywatnej. Jak zatem można zauważyć, jest sporo organizacji, które prowadzą własny proces konsultacyjny, często z pominięciem pozostałych interesariuszy.

Wszelkie działania operacyjne powinny być jednak koordynowane na poziomie Zarządu spółki PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. (w dalszej perspektywie, także CPK sp. z o.o.) oraz Ministerstwa Infrastruktury. Pewne mechanizmy są już wdrażane, jednak w dalszym ciągu jest zauważalny brak spójnej i jednolitej strategii, natomiast obecne działania mają raczej charakter „gaszenia pożarów”, niż długofalowej perspektywy rozwoju infrastruktury kolejowej.

Żeby jednak zrozumieć miejsce, w którym obecnie się znajdujemy, powinniśmy sobie omówić kilka podstawowych uwarunkowań, o których już nieco wspomniałem ostatnio. Tym razem spróbuję je jednak skonfrontować z bieżącymi aktywnościami, a także ryzykami, które widać „tuż za rogiem” i mogą się zmaterializować w dość niedługiej perspektywie.

Źródła kolejowych inwestycji budowlanych w Polsce

Każda inwestycja budowlana bądź będąc precyzyjnym, przedsięwzięcie budowlane, ma swoje źródło oraz cel. W przypadku gospodarki rynkowej nadrzędnym celem w ramach inwestycji jest osiągnięcie pewnych zysków. Zatem, źródła (pomysłu) inwestycji, można doszukiwać się w szeroko rozumianym dochodzie. Dla większości inwestycji budowlanych zysk ten jest materializowany w postaci środków pieniężnych (dochód, marża, dywidenda, etc.) z zrealizowanych obiektów budowlanych.

Istnieje jednak spora różnica interesów pomiędzy inwestorem prywatnym realizującym inwestycje w celu zarobku, a inwestorem publicznym, który powinien uwzględniać interes ogółu społeczeństwa. Abstrahując od górnolotnych stwierdzeń (typu: „dobro narodu”, „żeby żyło się lepiej”, itp.), dla inwestora publicznego, jakim jest w obszarze infrastruktury kolejowej spółka PKP Polskie Linie Kolejowe oraz CPK sp. z o.o., istnieje kilka dominujących przesłanek, które warunkują budowę infrastruktury, w tym infrastruktury kolejowej.

Nie wchodząc za bardzo w szczegóły oraz w inne, dodatkowe dywagacje, można stwierdzić, że infrastruktura kolejowa jest budowana w jednym konkretnym celu – do transportu. Precyzując, do transportu ludzi i ładunków, przy użyciu pojazdów kolejowych (pociągi wagonowe, zespoły trakcyjne, pojazdy silnikowe, etc.). „Pochodną” tej gałęzi transportu jest ogół obszarów, na którą wpływa. I tu możemy wejść w bardzo szerokie spektrum uwarunkowań, które są bezpośrednio związane z transportem kolejowym, a także transportem jako jednym z obszarów nauki, w tym z samym zjawiskiem, związanym z przemieszczaniem ludzi i ładunków.

Wracając jednak do źródeł i celów budowlanych inwestycji w zakresie infrastruktury kolejowej, można je sprowadzić wprost do realizacji założonej polityki transportowej. Ta, ze względów oczywistych, jest mocno powiązana z wdrożeniem założeń polityki rządowej. Istnieje jednak pewne spektrum działań, które są związane z implementacją międzynarodowych zobowiązań, często w formie strategii, umów lub dedykowanych aktów prawnych.

Pierwsze większe inwestycje kolejowe w Polsce po transformacji ustrojowej były powiązane z przedakcesyjnymi instrumentami finansowania UE (tzw. „PHARE”, „ISPA”, „ISPA/FS”) w ramach środków z Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Umożliwiały one przygotowanie projektów i ważniejszych inwestycji punktowych, z szczególnym uwzględnieniem infrastruktury kolejowej w obrębie stacji, a także ważniejszych przejść granicznych.

Wraz z biegiem lat, a także wraz z wejściem Polski do struktur UE, planowanie strategiczne inwestycji kolejowych wpisywało się w dokumenty planistyczne, opracowywane i zatwierdzanie na szczeblu rządowym. Wśród licznych opracowań można wymienić m.in. „Strategię dla transportu kolejowego do roku 2013r.” (2007r.), „Politykę Transportową Państwa na lata 2006 – 2025” (2005r.), czy też „Master Plan dla transportu kolejowego w Polsce do 2030r.” (2008r.). Te oraz późniejsze dokumenty stanowiły podwaliny do ustrukturyzowania zarządzania inwestycjami w obrębie infrastruktury transportowej kraju (drogowej, kolejowej, morskiej, itp.), a także jasno określiły założenia, plany oraz ich cele (efekty). Jednym z pomysłów, wynikającym także z innych uwarunkowań, było wprowadzenie „krajowych planów wieloletnich”, wyznaczających działania w określonym horyzoncie czasowym. Miały one uwzględniać m.in. potencjał produkcyjny i wykonawczy przedsiębiorstw krajowych, możliwości finansowania projektów z środków UE, powiązanie z innymi inwestycjami, a także stanowić bardziej przewidywalną perspektywę biznesową dla wszystkich podmiotów działających na rynku kolejowym w Polsce.

W ten sposób, począwszy od roku 2010 były realizowane (lub trwają) następujące programy:

• WPIK do 2013 z perspektywą do 2015 (z 2010r.);
• KPK do 2023 (z 2015r.);
• Program utrzymaniowy (z 2023r.);
• Program inwestycji dworcowych na lata 2016 – 2023 (z 2016r.);
• Kolej + do 2028r. (z 2019r.);
• Program budowy przystanków kolejowych na lata 2021-2025 (z 2021r.);
• KPK do 2030 z perspektywą do 2032 (z 2023r.).

Dodatkowo, tworzy się także program inwestycji kolejowych w ramach Centralnego Portu Komunikacyjnego, nazywany roboczo „komponentem kolejowym CPK”. Obecnie, zakres i szczegóły tego programu są obszernie dyskutowane. W jakiej formie ostatecznie będzie on funkcjonował – zobaczymy.

Brak spójnej strategii rozwoju infrastruktury – także kolejowej

Choć pozornie na pierwszy rzut oka wydaje się, że inwestycje kolejowe są zaplanowane poprawnie, to przy bliższym spojrzeniu, rzeczywistość okazuje się nieco inna. Mnogość różnych polityk transportowych, w tym transportu kolejowego, jest efektem licznych zmian w rządzie na przestrzeni lat (zwłaszcza lat 2000 – 2020). Podobnie, omawiane programy wieloletnie, są efektem prac poszczególnych resortów lub rad ministrów. Co ciekawe, znaczna ich część przypada na lata 2015 – 2023, czyli dwie poprzednie kadencje sejmu, która to miała możliwość dysponowania ogromnym budżetem na inwestycje infrastrukturalne z środków UE.

Ubiegłe 12 miesięcy oraz zmiana barw politycznych w rządzie, mocno zmieniły dotychczasowy kurs Ministerstwa Infrastruktury, wyhamowując zapędy poprzedników na liczne, nowe przedsięwzięcia w obrębie polskiej sieci kolejowej. Niezależnie od tego, czy obietnice stanowiły element kampanii wyborczej, czy też nie, efekt jest taki, iż obecnie większość środowisk zaangażowanych w budowlany proces inwestycyjny głośno wyraża swoje niezadowolenie co do braku nowych projektów. Co więcej, sporo przedsiębiorstw głośno apeluje do władz w celu uruchomienia nowych przetargów oraz rozpoczęcia nowych inwestycji.

Prześledzenie ostatnich 30 lat w polskiej polityce transportowej utwierdza w przekonaniu, że rozwój infrastruktury, w tym także infrastruktury transportu kolejowego nie jest prowadzony w jednym konkretnym kierunku, lecz zależy od obowiązujących w danym czasie okoliczności. Choć zatwierdzane są odpowiednie dokumenty strategiczne, to w wraz z zmianą rządzących poszczególne pomysły ulegają zmianom.

Mówi się, że przedsięwzięcia związane z budową infrastruktury kolejowej, zwłaszcza te dotyczące budowy nowych linii kolejowych lub modernizacji istniejących, trwają kilka-kilkanaście lat. Stąd też pewność, że ich czas realizacji będzie przypadał na parę kolejnych ekip rządowych. Zatem niezależnie od barw politycznych oraz interesów działaczy branżowych, powinna powstać jedna, gruntowana polityka transportowa, respektowana przez większość decydentów.

Powstanie takiej spójnej strategii, oprócz poskromienia ambicji poszczególnych działaczy politycznych, wiąże się z rozwiązaniem wielu trudności organizacyjnych, administracyjnych, czy też regulacji prawnych. O części z nich wspomniałem w swoim poprzednim artykule, jednak istnieje dość duże spektrum spraw, których nie udało się tam przedstawić. Wydaje się jednak dość istotne, aby kilka wątków rozwinąć i omówić w kontekście barier uniemożliwiających stworzenie długoterminowej polityki transportowej.

Obszary do poprawy

Ilość obszarów, w których można dokonać poprawy jest znaczna, jednak w przypadku budowlanego procesu inwestycyjnego w obrębie infrastruktury kolejowej można wskazać kilka istotnych kwestii, których przemyślenie pozwoli zminimalizować negatywne skutki, a być może umożliwi rozpoczęcie ustrukturyzowania dalszych działań w kierunku spójnej strategii.

• Przestarzałe regulacje prawne powodujące problemy w inwestycjach kolejowych

Projektowanie i budowa kolejowych obiektów budowlanych wiąże się z umiejscowieniem wszystkich elementów infrastruktury względem planowanej wysokości główki szyny oraz lokalizacji osi toru. Zatem można bezsprzecznie powiedzieć, iż branża torowa jest branżą dominującą w tego rodzaju inwestycjach. Stąd też, punktem odniesienia w przypadku przepisów technicznych jest Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie. Jak wspominałem w ostatnim artykule, rozporządzenie to posiada 2 starsze nowelizacje (z 2014r. i 2018r.) oraz nową, która weszła w życie w maju tego roku (2024).

Nowelizacja Rozporządzenia z roku 2024r. jest stosunkowo krótka i liczy raptem 3 strony. Oprócz zwiększenia wartości prędkości maksymalnej, na którą mogą być projektowane linie kolejowe, to wprowadzona jest jedna istotna zmiana, porządkująca kwestie projektowania układów geometrycznych w planie i profilu (płaszczyźnie poziomej oraz pionowej). Zmiana ta, umożliwia projektowanie układów geometrycznych linii kolejowych z wykorzystaniem metody zmiany niedomiaru przechyłki oraz nagłej zmiany niedomiaru przechyłki (dla wybranych linii). Metody te, są zbieżne z podejściem stosowanym w praktyce z wykorzystaniem Standardów Technicznych spółki PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. i uwzględniają także przepisy nadrzędne, związane z tzw. Technicznymi Specyfikacjami Interoperacyjności.

Na podstawie powyższego można stwierdzić, że pewne kwestie zostały uporządkowane, a przynajmniej powiązane z regulacjami kluczowego Zarządcy infrastruktury kolejowej w Polsce. Proces nowelizacji rozporządzenia dalej trwa i być może uda się jeszcze więcej kwestii uporządkować. Na chwilę obecną jest dalej kilka istotnych spraw, które wymagają poprawy, a na pewno oddziałują negatywnie na proces budowlano inwestycyjny.

• Konflikty między wewnętrznymi instrukcjami, a aktami prawa wyższego rzędu:

Spółka PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. oprócz wytycznych w postaci Standardów Technicznych posiada liczne instrukcje wewnętrzne oraz szerokie spektrum innych specyfikacji dotyczących projektowania, budowy oraz, przede wszystkim, utrzymania infrastruktury kolejowej. Te ostatnie, stanowią dość spory dorobek przedsiębiorstwa i uwzględniają wieloletnie doświadczenia w zakresie eksploatacji linii kolejowych.

Jak można się domyślić, odpowiednie akty prawne (Ustawy, Rozporządzenia, a także wewnętrzne regulacje Zarządcy Infrastruktury) są bezpośrednio powiązane z odpowiednim etapem budowlanego procesu inwestycyjnego. Dla projektowania i budowy infrastruktury kolejowej nadrzędnymi są Ustawy oraz Rozporządzenia (zwłaszcza warunki techniczne), natomiast Standardy Techniczne wraz z instrukcjami powinny być traktowane jako dopełnienie pozostałych regulacji. Uwzględniając jednak specyfikę realizacji inwestycji kolejowych oraz dominującą rolę tzw. Użytkownika w budowlanym procesie inwestycyjnym, w praktyce wszelkie kwestie związane z realizacją obiektów budowlanych dostosowane są do prymatu eksploatacji nad projektowaniem lub budową. Rodzi to liczne konflikty między uczestnikami budowlanego procesu inwestycyjnego, a także wprowadza komplikacje na gruncie prawa budowlanego, w tym pozyskiwania decyzji administracyjnych, niezbędnych do rozpoczęcia robót budowlano-montażowych.

Wśród najważniejszych rozbieżności, w branży torowej, między Rozporządzeniem, a instrukcjami (Standardami Technicznymi) spółki PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. można wymienić dwa istotne zagadnienia:

• Projektowanie Geometrii toru w planie i profilu – różnice w doborze parametrów dla linii objętych oceną zgodności z wymogami interoperacyjności oraz pozostałych (klasyczna dyskusja między stosowaniem przepisów Rozporządzenia i Standardów Technicznych w kontekście stosowania metody zmiany niedomiaru przechyłki), dobór wartości łuków pionowych (różny dla obu aktów prawnych), czy też wartości pochylenia niwelety torów dla danych kategorii linii;
• Skrajnia przy krawędzi peronowej w zakresie poszerzenia ze względu na przechyłkę oraz łuk poziomy (dwa różne podejścia);

Ponadto, wraz z rozpoczęciem działalności spółki CPK sp. z o.o. powstał nowy podmiot, który planowo ma zostać drugim co do wielkości inwestorem (być może także Zarządcą – jest to obecnie dyskutowane na poziomie rządowym) w obrębie infrastruktury kolejowej w Polsce. Spółka na potrzeby własnych inwestycji opracowała również szereg wewnętrznych regulacji, i jak się można domyślać, także wewnętrznych Standardów Technicznych. Zgodnie z wstępnym zamierzeniem organizacyjnym, infrastruktura kolejowa budowana przez spółkę CPK sp. z o.o. docelowo zostanie przejęta pod zarząd spółki PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. i będzie w dłuższej perspektywie czasowej przez Nią utrzymywana. Rodzi to kolejne obawy, gdyż Standardy Techniczne obu spółek, w szczególności dla linii kolejowych o podobnych parametrach techniczno-eksploatacyjnych, różnią się w wielu obszarach. Stąd też, do istniejących trudności, dochodzą także te, związane z tzw. „punktami stycznymi” linii kolejowych, a w dłuższej perspektywie, różnicami w podejściu do utrzymywania oraz eksploatacji linii kolejowych, zwłaszcza linii kolei dużych prędkości.

• Ludzie, ludzie i jeszcze raz ludzie!

Istotnym czynnikiem, który również powinien być brany pod uwagę podczas opracowywania strategii rozwoju infrastruktury kolejowej jest oczywiście aspekt ludzki. Tyczy się to wszystkich uczestników budowlanego procesu inwestycyjnego, a także osób, które w jakikolwiek sposób są zaangażowane w rozwój branży kolejowej. Dane pochodzące od wewnętrznych komórek spółki PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., a także raporty roczne Urzędu Transportu Kolejowego nie napawają optymizmem. Ilość osób, które kształci się w szkołach średnich o profilu kolejowym, a także liczba nowych pracowników w strukturach Narodowego Zarządcy Infrastruktury z roku na rok spada.

W parze za tymi danymi idzie oczywiście ilość absolwentów, czyli przyszłych projektantów, kierowników, inżynierów, a także przedstawicieli inwestora, którzy mogą zasilić branżę kolejową.

Alarmujące są także doniesienia dochodzące od firm produkcyjnych, zwłaszcza od podwykonawców, dostawców oraz innych firm specjalistycznych. O tym, że znaczne grono pracowników jest cudzoziemcami już nie robi na nikim większego zdziwienia, natomiast ich dopływ, jakość oraz dostępność jest trudna do przewidzenia, a ma także wpływ na opracowanie długofalowych działań.

Wydaje się zatem zasadne, aby w przypadku ogromnych nakładów inwestycyjnych ponoszonych przez państwo, zadbać o kadry inżynieryjno-techniczne lub ułatwić procedury dla zagranicznych pracowników. Obecne działania, tak Ministerstwa Infrastruktury (pozostałych Ministerstw branżowych), jak i spółki PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. wydają się być mało efektywne. Potrzebne jest spójne, wielowątkowe działanie na różnych obszarach w ramach jednej strategii.

• Działalność forum inwestycyjnego przy PLK oraz CPK

Wszystko wskazuje jednak, że spółka PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., spółka CPK sp. z o.o. oraz Ministerstwo Infrastruktury są świadome wielu trudności i problemów wynikających z realizacji inwestycji kolejowych w Polsce. Stąd też, od wielu lat prowadzony jest dialog z przedstawicielami branży. Od kilku lat dialog ten, jest sformalizowany w postaci „Forum Inwestycyjnego” lub innych ciał eksperckich działających przy odpowiednich jednostkach zarządzających planowaniem rozwoju infrastruktury kolejowej w Polsce.

Działania te, oprócz stosownych rekomendacji, nie wprowadzają istotnych zmian do procedur, dokumentów kontraktowych oraz innych aspektów budowlanego procesu inwestycyjnego. Można mieć wrażenie, że działania te, choć słuszne i istotne, to w praktyce są jedynie pozorne. Niemniej, należy zaobserwować w ostatnim czasie wzmożenie dialogu, który to może doprowadzić do realnych zmian.

Podsumowanie

Rozwój infrastruktury kolejowej w Polsce, a także branża budownictwa kolejowego są obecnie w pewnym poziomie stagnacji i wyczekiwania co dalej. Wynika to z wielu różnych uwarunkowań, jednak w swej istocie sprowadza się do jednego kluczowego aspektu – braku jednej, spójnej polityki, która byłaby realizowana niezależnie od okoliczności, a wynikająca z uzgodnionej polityki transportowej (transportu kolejowego). Dopóki nie zostaną rozwiązane problemy na szczeblu ogólnym (strategicznym), tak działania operacyjne oraz „gaszenie pożarów” w różnych obszarach transportu kolejowego oraz budownictwa infrastrukturalnego, będą niewystarczające.

I choć wiele obecnych działań zasługuje na pochwałę (działalność Forum Inwestycyjnego, większa konkurencyjność rynku, tworzenie horyzontalnego rozkładu jazdy, etc.), to w dalszym ciągu jest szereg istotnych problemów oraz patologii, które negatywnie oddziałują na branżę (brak ustrukturyzowania aktów prawnych, długość procesu budowlano-inwestycyjnego, jakość tworzonej dokumentacji, czy też udział podmiotów państwowych w przetargach). I aby zrozumieć te wszystkie zagadnienia należy poznać ich szerszy kontekst. Do czego serdecznie wszystkich zachęcam.